Александр Широв: «Текущий набор нацпроектов не приведет к существенному экономическому росту»

Александр Широв,

заместитель директора Института народнохозяйственного прогнозирования РАН

Предполагается, что реализация национальных проектов позволит снять наиболее острые ограничения развития и повысит эффективность мероприятий экономической политики. В условиях, когда традиционные меры регулярной экономической политики имеют низкую эффективность. Одним из способов устранения этого ограничения является использование мер структурно-инвестиционной политики и проектного финансирования.

Национальные проекты возникли по итогам разработки документов стратегического планирования, содержавших цели экономического развития на среднесрочную перспективу. В связи с этим логика их формирования может быть определена как логика целевого планирования. То есть при разработке национальных проектов шли не от набора имеющихся и проработанных проектов к целям экономического развития, а пытались набрать такой набор проектов, который мог бы обеспечить желаемую экономическую динамику. С таким подходом связан ряд издержек, которые возникли при формировании проектов. На практике формирование проектов в значительной степени свелось к переформатированию ранее запланированных бюджетных ассигнований, при этом сколько-нибудь существенного роста госрасходов не предполагалось. А в той части, где предполагались новые расходы (прежде всего, развитие транспортной инфраструктуры) проектные решения не имели полной технико-экономической проработки.

По нашим оценкам, за период 2019 — 2024 гг. совокупный объем ВВП России составит не менее 760 трлн руб. в ценах 2019 года. При этом весь объем средств, аккумулируемый за этот период в рамках национальных проектов, составит всего 25,7 трлн руб., или около 3,4%. Следует отметить, что из общего объема средств, предусмотренных на национальные проекты (25,7 трлн руб.) только 13,8 трлн руб. обеспечиваются федеральным бюджетом, еще 4,9 трлн руб. должны выделить субъекты Федерации, 7,5 трлн руб. — внебюджетные источники. В определенной степени гарантированными в данном случае являются бюджетные средства. Понятно, что ожидать существенного макроэкономического эффекта от реализации столь скромного комплекса мер вряд ли приходится. Значительная часть расходов, запланированных в рамках национальных проектов, — это уже ранее предусмотренные в рамках государственных программ бюджетные расходы.

Проследим это на примере одного из самых крупных национальных проектов — «Демография». Всего по этому национальному проекту предполагается потратить в 2019—2024 гг. не менее 3,1 трлн руб. Из этой суммы более 2,6 трлн руб. будет направлено на финансовую поддержку семей при рождении детей, 164 млрд руб. на содействие занятости женщин, почти 99 трлн руб. на старшее поколение. В данный момент достоверным является распределение средств по проекту в рамках трехлетнего бюджета на 2019—2021 гг. За этот период на проект будет потрачено примерно 1,5 трлн руб. Механизм формирования расходов в рамках национального проекта «Демография» демонстрирует, что большая часть этих расходов перешла из смежных государственных программ (ГП). В частности, из ГП «социальной поддержки граждан» в национальный проект перешло 1,3 трлн руб. или почти 87% всех затрат. Из этой суммы 1 трлн руб. — это «материнский капитал».

Приведенный пример достаточно наглядно показывает, что ключевой проблемой национальных проектов является недостаточный объем дополнительных средств, выделяемых на ускорение темпов и повышение качества роста российской экономики. Другой проблемой является то, что в связи с достаточно сжатыми сроками формирования национальных проектов новые инвестиции, которые преимущественно содержатся в проекте «Цифровая экономика» и магистральном плане развития инфраструктуры в силу неготовности проектных и  иных решений не  могут быть реализованы в краткие сроки. Все бюджетные инвестиции в рамках нацпроектов могут добавить к темпу экономического роста примерно 0,2–0,3 процентного пункта. Остальной прирост ВВП в рамках реализации нацпроектов составит около 0,4 п.п. и будет связан с ростом потребления домашних хозяйств и с действием мультипликативных эффектов. Таким образом, в перспективе 2019—2024 гг. за счет реализации национальных проектов среднегодовые темпы экономического роста могут быть повышены не более, чем на 0,6–0,7 процентных пункта. Такое ускорение роста с высокой вероятностью не сможет инициировать оживление экономической активности в частном секторе, соответственно задача по выходу на приемлемые темпы роста (свыше 3,5%) решена не будет.

Совокупное действие текущего набора мер макроструктурной стабилизации и национальных проектов может сформировать среднегодовую динамику ВВП в период 2019—2024 гг. не выше 2,3–2,8%.

Одним из вариантов оценки экономических эффектов от реализации национальных проектов является разложение затрат по направлениям с последующей оценкой прямых и полных эффектов, в том числе связанных с формированием дополнительных доходов в результате межотраслевых взаимодействий.

В частности, в текущих проектировках национального проекта «Наука» основные финансовые ресурсы в период до 2024 г. распределяются по трем ключевым подпроектам: Кооперация, Инфраструктура и Кадры. При этом с функциональной точки зрения основные эффекты от реализации нацпроекта концентрируются в потреблении домашних хозяйств (увеличение зарплат научно-технического персонала), инвестиции в развитие научной инфраструктуры, поддержку научной деятельности, а также постройку научно-исследовательских судов. Наибольший эффект будет связан с вложением в научную инфраструктуру, а во второй фазе реализации проекта с поддержкой научно-исследовательской деятельности. Совокупный полный вклад проекта в формирование ВВП оценивается в 541,1 млрд руб. дополнительного прироста ВВП при общем объеме затрат в 616,9 млрд руб.

В  национальном проекте «Образование» основные финансовые ресурсы в период до 2024 г. распределяются по трем ключевым подпроектам: Современная школа, Успех каждого ребенка, Современные родители, Цифровая среда, Учитель будущего, Молодые профессионалы, Новые возможности, Социальная активность, Повышение конкурентоспособности, Социальные лифты. Полные эффекты при реализации проекта будут концентририроваться в потреблении домашних хозяйств (увеличение зарплат в сфере образования), инвестиции в развитие образовательной инфраструктуры, поддержку образовательной деятельности, а также в IT-технологии. Наибольший эффект будет связан с вложением в образовательную инфраструктуру, затем в поддержку образовательной деятельности.

Можно отметить, что по предварительным оценкам проект «Наука» обладает чуть большим мультипликатором на  ВВП  — 0,88  руб. на 1 рубль затрат, при 0,77 на 1 рубль затрат для проекта «Образование». В целом можно говорить о том, что структура затрат проектов обладает достаточно высокой эффективностью с точки зрения формирования дополнительного объема добавленной стоимости (ВВП), но объем средств, планируемых для использования в данных проектах, не может оказать значимого влияния на экономическую динамику. Совокупный дополнительный рост ВВП за счет их реализации составит за период 2019—2024 гг. около 1,1 трлн руб. при общем накопленном ВВП за этот период не менее 750 трлн руб. это составит чуть более 0,1%.

Следует отметить главное. Текущий набор национальных проектов не может привести к существенному ускорению темпов экономического роста. Решающее значение для среднесрочного развития российской экономики будет иметь поведение бизнеса, рост инвестиционной активности которого, наряду с реализацией национальных проектов, позволит обеспечить приемлемые темпы экономического роста в перспективе до 2024 г.

Однако для этого потребуется изменение ряда параметров экономической политики, в том числе и некоторое смягчение критериев макрофинансовой стабильности, которых придерживается Министерство финансов РФ и Центральный банк РФ.

Опубликовано в Трудах ВЭО России. Том 218.

По материалам Московского академического экономического форума.