Андрей Чернявский,
Ведущий научный сотрудник Института «Центр развития» НИУ «Высшая школа экономики», к.э.н.
– Прежде всего отметим, что на проект бюджета большое влияние оказало исполнение бюджета в текущем 2021 году, которое складывается чрезвычайно благоприятно, и мы видим, что, скажем, доходы федерального бюджета ожидаются в этом году выше на 27%, чем они были предусмотрены в прошлом трёхлетним цикле. Расходы тоже увеличиваются на 12%. Но мы видим, что очень большой разрыв между тем, что мы планируем, и тем, что происходит на самом деле, что отражает неустойчивость, подвижность ситуации, особенно в период пандемии COVID-19.
Что касается трёхлетнего бюджета… Минфин обещал, что мы вернёмся в ближайшую трехлетку к бюджетным правилам в полном объёме – так оно и произошло. Расходы на ближайшие три года определяются по формуле бюджетного правила.
О бюджете можно говорить в разных терминах, в том числе и в терминах риска, которые заложены в эти бюджетные построения. Бюджет основан на макроэкономическом прогнозе, который предусматривает рост экономики в ближайшие три года на 3%. Отмечалось, что хотелось бы больше, и мировая экономика, может быть, будет расти быстрее этих 3%. Но и 3% – это достаточно высокие показатели на ближайшие три года, хотя в этом году Министерство экономики даёт нам ожидаемое исполнение в 4,2%. МВФ, кстати, даёт ещё более высокие показатели. Но действительно, 3% темп роста в ближайшие три года представляется высоким прогнозом, и мы отмечаем переход к новой практике использования оптимистического прогноза МЭР в качестве базового прогноза, который лежит в основе бюджета. В принципе, в предыдущие годы была практика использования консервативного прогноза при формировании бюджетных показателей. Получается, что эти темпы представляют собой определённый фактор бюджетного риска: если мы не достигаем их, мы не получаем прежде всего намеченных не нефтегазовых доходов и не выходим в целом на основные бюджетные показатели.
Второй, мне кажется, очень важный риск современного бюджета заключается в том, что он, и прежде всего его расходная часть, основан на предположении, что все негативные, все тяжёлые явления, которые связаны с пандемией, будут преодолены в этом году. Именно исходя из такой предпосылки, мы в будущем году начинаем в полном объёме использовать бюджетное правило. Мы считаем, что расходы по сравнению с уровнями 2020 и 2021 годов можно сокращать, можно отказываться от чрезвычайных объёмов заимствований на внутреннем рынке. Исходя из этой гипотезы, построена и структура бюджета, структура расходов. Мы видим, что если мы считаем в постоянных, неизменных ценах, то расходы 2022 года у нас действительно будут ниже примерно на 3%, чем они ожидаются в 2021 году. Но в структуре расходов мы видим сокращение социальных расходов на 10% общего объема и расходов на здравоохранение ещё более существенно, на 12%. Понятно, что о расходах на здравоохранение трудно судить только по расходам федерального бюджета. Иной подход применён к расходам на образование как части расходов на человеческий капитал. Эти расходы, если мне память не изменяет, в неизменных ценах практически не меняются. Такое изменение структуры расходов тоже основано на гипотезе о том, что мы преодолеваем пандемию в этом году.
Примерно такие же гипотезы о преодолении последствий COVID-19 заложены и в межбюджетные отношения. Да, у нас меняется структура межбюджетных трансфертов таким образом, что у нас сокращается существенная доля дотаций, в том числе дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности при росте субсидий. Это связано с исполнением национальных проектов, а также с тем, что намечено сокращение доли иных трансфертов. Но, по нашему мнению, такое изменение структуры основано на предположении о благоприятных тенденциях роста собственных доходов регионов, а это, в свою очередь, связано с темпами роста экономики. Кроме того, нужно учитывать то, что в целом расходы на выравнивание бюджетной обеспеченности в России недостаточны. Это показывают и международные сравнения. В ряде зарубежных стран такие расходы достигают 2,5% ВВП, а у нас не достигают и 1%.
Мне кажется, что перечисленные риски – риск недостаточных макроэкономических темпов роста, предположение о том, что мы будем жить практически в бесковидном мире с 2022 года, и предположение о том, что нам удастся сбить нынешние инфляционные тенденции, – являются существенными рисками, и их каким-то образом нужно учитывать при обсуждении бюджета.
По материалам 30-й экспертной сессии Координационного клуба ВЭО России на тему: «Бюджетная политика 2022 – 2024: расставляя приоритеты»
