Неэкономические законы 

0

Что мешает развиваться экономике: мнения юристов и правоведов.

Юристы не любят комментировать отвлеченные материи, и такой нечеткий вопрос, как «Что, на ваш взгляд, в законодательной сфере необходимо изменить для развития экономики?», скорее, вызывает у них недоумение, граничащее с раздражением. Но мы все же попробовали задать его при помощи социальной сети юристов Zakon.ru, и ответы получились, как нам показалось, весьма ценными с практической точки зрения. Итак, что выделили юристы (схожие предложения объединены). 

Редакция благодарит за содействие в подготовке материала Владимира Багаева, руководителя проекта «Закон.ру», магистра права Оксфордского университета 

Повысить качество законов

По проблеме избыточного законотворчества высказались многие юристы. В частности, экс-руководитель управления частного права Высшего арбитражного суда РФ, партнер «Пепеляев Групп» Роман Бевзенко посвятил этому большую публикацию, где назвал российское законотворчество «законореей». Известный правовед выделил ее причины и предложил некоторые рецепты решения. (Приводим в сокращении.)

ГИПЕРТРОФИРОВАННАЯ РОЛЬ ЗАКОНА

По идее, законы — это довольно абстрактные правовые предписания, которые являются ориентиром для ежедневной социальной жизни и правоприменительных практик. Закон — не пошаговая инструкция, это, скорее, набор принципов, основных подходов и идей. В России же господствует идея о том, что для того, чтобы закон был хорошим, в нем «надо всё прописать». «Прописать всё» в законе не получилось ни у кого… А современный российский чиновник полагает, что если в законе не написано, что он в такой-то ситуации обязан сделать что-то, то у него этой обязанности нет.

ИЗЪЯНЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО (И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО) ПРОЦЕССА

Конституция России закрепляет, что правом законодательной инициативы помимо Президента и Правительства обладают также все субъекты Российской Федерации, все депутаты Думы и члены Совета Федерации. В итоге субъектов законодательной инициативы — чуть менее тысячи лиц. Они не только вправе вносить законопроекты в парламент, но они вправе также вносить предложения о поправках к рассматриваемым проектам. Это самое страшное, разрушительное их право! Даже если законопроект написан профессионалами (что сейчас зачастую бывает довольно редко, законопроекты пишут за деньги в пользу интересантов, причем делают это случайные, плохо образованные люди) в своем деле, даже если он безупречен на этапе внесения, сохранить эту безупречность при прохождении проекта в парламенте, скорее всего, не удастся, депутаты под давлением лоббистов всех мастей наверняка его испортят «ко второму чтению».

ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО СТАНОВИТСЯ «СОБЫТИЙНЫМ»

В идеале законы — это максимально устойчивые тексты, принимаемые на десятилетия постоянного применения. У нас же последнее время все больше и больше законов принимаются «к событию»: это законы, принятые к саммиту АТЭС, к Олимпиаде,
к чемпионату мира, к расширению Москвы и т. д. Такой подход нарушает идею о том, что закон должен быть один, для всех и если уж не навсегда, то хотя бы на много десятилетий. И еще одна тенденция — формирование пласта законов, посвященных регулированию жизни не всех членов общества, а «спецсубъектов» — госкорпораций, госчиновников, госзакупок, госсобственности и проч.

ОТСТАЛАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА

Она основана на принципе «поручение начальника — отчет исполнителя». Я не могу аттестовать себя как специалиста в сфере государственного менеджмента, но, насколько я понимаю, этот подход к государственному управлению безнадежно устарел. Зарубежная доктрина и практика государственного менеджмента сегодня во многом восприняла приемы управления бизнес-процессами: клиентоориентированность (клиенты — это граждане), целевой и проектный подходы, «приватизация» публичных функций — это все то, о чем рассуждают сегодня специалисты в сфере государственного управления.

ОТСУТСТВИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КОНКУРЕНЦИИ НА ВСЕХ УРОВНЯХ

Это порождает описанное наплевательское отношение к качеству законопроектной работы. Какая разница, хорошо или плохо написан закон? Нужные депутаты вовремя нажмут нужные кнопки; нужные исполнители на местах сделают то, что от них потребуют вышестоящие начальники; беззастенчиво лояльные суды все это прикроют именем Российской Федерации.

ПЛОХОЕ ЮРИДИЧЕСКОЕ ОБРАЗОВАНИЕ

Подавляющее большинство выпускников юридических факультетов обучались не праву, а законам (путем зачитывания и комментарования текстов законов преподавателями). Для таких юристов «уход» в махровый позитивизм («где это написано?», «это не написано в законе») — это способ спрятать недостатки своего образования.

Решения

Должны быть изменены и технические подходы к законотворчеству. Разработка законопроекта должна начинаться с утверждения и концептуального согласования всеми заинтересованными участниками процесса набора принципиальных положений, на которых будет основан будущий закон. Их может быть 15–20, но они должны выражать некоторый фундаментальный «каркас», на который в дальнейшем будут «надеваться» конкретные нормы. Это позволит четко видеть цель, ради которой пишется закон, и последовательно идти к ней.

Пояснительная записка к законопроекту должна перестать быть той страничкой формального и бессодержательного текста, как это есть сейчас. Она должна быть постатейной и предельно детальной. Из нее должно быть понятно, почему разработчики законопроекта сформулировали норму таким образом, а не иначе. Почему был поддержан один подход и отвергнут другой и т. д. Зачем нужен детальный текст пояснительной записки? Да потому что это уникальный инструмент в руках практикующих юристов, который позволит всем — нотариусам, адвокатам, судьям, юрисконсультам, чиновникам и даже прокурорам — понимать и применять закон одинаково, в соответствии с замыслом его разработчиков.

Ну и, наконец, было бы совершенно замечательно, если бы по итогам года высшая судебная инстанция страны публиковала отчет, в котором бы она показывала, какие проблемы с принятыми законами обнаружились в судебной практике. Этот отчет мог бы послужить хорошим методологическим ориентиром для юристов, сосредоточенных в законопроектном центре, что, как и где следует «подкрутить» в принятых законах.

Владимир Багаев, юрист

ПОВЫСИТЬ НЕЗАВИСИМОСТЬ СУДЕЙ

Ключевыми факторами независимости являются, на мой взгляд, профессионализм, осознание ценности своей репутации, отсутствие угрозы лишиться работы и статуса, если кто-то будет не согласен с выносимым решением (при условии, конечно, что в действиях судьи нет состава преступления). Профессионализм и чувство собственного достоинства обеспечиваются на стадии отбора кандидатов. А надежность позиций судей зависит от оснований для их отставки.

И при назначении, и при досрочной отставке судьи решающая роль — за квалификационными коллегиями судей (ККС). Очевидно, менять надо их работу. Они должны ориентироваться не на мнения председателей судов, в которых работает или будет работать судья, а на их профессиональные качества. Когда это изменение произойдет, увеличится и число кандидатов, независимых от руководства судов и от иных властных структур. Они будут знать, что их способности будут оценены по достоинству.

Видимо, для этого надо изменить порядок формирования ККС. Рум Ушуницкий (заведующий кафедрой «Гражданское право и процесс» СВФУ им. М.К. Амосова. — Прим. ред.) на своей странице в «Фейсбуке» высказал мнение, что в ККС должно быть не более половины судей. Он также считает правильным, чтобы решения ККС были окончательными. Сейчас после них еще есть комиссия при Президенте, которая отсеивает некоторое число кандидатов. Ее, конечно, можно сохранить, но обязать публиковать мотивированные отказы и дать возможность ККС преодолевать их. Что ж, можно попробовать начать с этих мер.

Независимость судей важна по довольно очевидной причине: тогда судьи при вынесении решений будут ориентироваться на закон, а не на какие-то дополнительные факторы. Это обеспечит предсказуемость практики. Насколько я знаю, подобных законопроектов пока не существует. 

ПОВЫСИТЬ СТАБИЛЬНОСТЬ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ

Стабильность достигается за счет одинакового понимания и применения общих правил в конкретных делах. Это то, над чем в свое время постоянно работал Высший арбитражный суд: высказываемая им интерпретация закона должна была использоваться судами.

Сейчас в Верховном суде отсутствуют нормативные и организационные предпосылки для такой работы. Проблема связана с тем, что все дела по экономическим вопросам решаются в экономической коллегии. Их рассматривают трое судей. Процессуальное законодательство не позволяет считать данное ими толкование закона обязательным при рассмотрении судами других дел. Такой статус есть только у постановлений президиума Верховного суда по конкретным арбитражным делам. Но за прошлый год не было принято ни одного такого постановления. В предшествующие годы их число было немногим больше нуля.

У Верховного суда была идея придать такой прецедентный характер не постановлениям президиума, а позициям, собранным в обзорах практики. После постановления Конституционного суда от 17 октября прошлого года No 24-П это, похоже, невозможно. В нем сказано, что обязательными могут быть только позиции из постановлений президиума. Обзоры Конституционный суд не упоминает.

Получается, менять надо саму организацию работы президиума Верховного суда. Сделать это можно по-разному: ввести несколько отраслевых президиумов или увеличить число членов единого президиума и одновременно снизить требования к кворуму.

В итоге «пропускная способность» президиума в любом случае возрастет. И это позволит ему рассматривать больше дел и активнее влиять на практику.

Ценность изменения заключается опять же в стабильности и предсказуемости правил, по которым работает экономика. А это, в свою очередь, позволит предпринимателям строить долгосрочные планы. Такая возможность потенциально изменит и модель бизнеса: вместо «срубить денег и закрыть» будет «обеспечить будущие поколения семьи». Законопроекты о реформе работы президиума Верховного суда мне неизвестны. 

Виталий Фролов, юрист; Наталья Ермакова, юрист 

РЕФОРМИРОВАТЬ ТРУДОВОЙ КОДЕКС РФ

Максим Кербель, юрист

«Законы и права, наследное именье,
Как старую болезнь,с собой
Несет одно другому поколенье,
Одна страна — стране другой.
Безумством мудрость станет, злом — благое…»

По этой причине никакие, на мой взгляд, изменения в регулировании не должны быть востребованными для экономики. Лучшее — отсутствие таковых. Предложение: ничего не изменять лет этак 10. Экономика (если она есть как таковая) сама себя отрегулирует.

Гамлет Амирханян, юрист

Самых желанных законов два:

1. Федеральный закон «О моратории на внесение изменений в федеральные законы».
2. Федеральный закон «Об обязательном исполнении ранее принятых федеральных законов».

Изменить ТК в сторону либерализации отношений работодателя и работника. Сейчас это нормативный акт, который в существенной степени мешает и тем и другим. Бизнес задавлен требованиями о проведении медицинских осмотров, специальных оценок, норм для сверхурочной работы и пр., которые фактически не исполняются вовсе либо исполняются лишь на бумаге и съедают миллионы в бюджете предприятий.

Так, совсем недавно Роструд разработал 107 чек-листов для проверки работодателей и уже использует их, чтобы проверять работодателей из категории умеренного риска, а с июля будет проводить так все плановые проверки. Личное участие в оспаривании предписаний, постановлений убеждает практикующих юристов в том, что сами проверяющие в нормах часто не разбираются, но у них план по привлечении к ответственности.

Изменения позволили бы сократить избыточные функции Госинспекции труда так, чтобы добросовестные работодатели имели возможность соблюдать предъявляемые требования, тем самым ликвидировать коррупционную составляющую и высвободить бюджетные средства. Насколько известно, подобных законопроектов пока не существует. 

Павел Правящий, юрист 

ЗАЩИТИТЬ КРЕДИТОРА ПРИ БАНКРОТСТВЕ

В рамках Закона о банкротстве нужно оставить процедуру наблюдения только для ограниченного круга ситуаций (работающее предприятие), когда такая процедура действительно необходима, исключить нормы о преодолении судом воли собрания кредиторов при введении следующей процедуры (ст. 75 Закона о банкротстве).

Это представляется важным из-за недостаточной эффективности банкротства для кредитора, сейчас есть перекос в сторону защиты должника, и стремление восстановить его платежеспособность ослабляет конкуренцию на рынке, так как общество тратит ресурсы на неудачные предприятия, а также усиливает негативные ожидания кредиторов, что в конечном счете увеличивает стоимость финансирования. А это крайне важно для удешевления кредитов, о котором сейчас много говорят.

Законопроекты по указанным предложениям мне неизвестны. Напротив, в законопроекте No 239932-7 «О внесении изменений в Федеральный закон О несостоятельности (банкротстве)и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части процедуры реструктуризации долгов в делах о банкротстве юридических лиц» предлагается ввести еще один вид реабилитационной процедуры сроком до восьми лет в качестве дополнительной альтернативы финансовому оздоровлению, внешнему управлению и мировому соглашению. 

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ

Please enter your comment!
Please enter your name here