Ольга Кузнецова,
главный научный сотрудник ИНП РАН, профессор РАН, д.э.н.
(выступление на Абалкинских чтениях ВЭО России и Научно-координационного совета РАН по проблемам социально-экономического прогнозирования)
Общие проблемы Стратегии пространственного развития РФ
Правительство Российской Федерации планирует до конца этого года утвердить новую стратегию пространственного развития, и этот документ уже существует, мы в Институте знакомились с несколькими итерациями этого текста. Наверное, самое главное, что я могу сказать про подготовленный проект, и это будет самой главной его характеристикой, как она мне видится, документ – очень гладкий и очень правильный. Если прошлая Стратегия вызывала очень много споров и дискуссионных вопросов, то этот вариант вызывает вопросов гораздо меньше. И произошло так потому, что в нем гораздо меньше конкретики. Декларируются очень общие цели, задачи, с которыми достаточно сложно спорить, потому что, по большей части, они правильные, и отчасти та критика Стратегии была учтена. Но для того, чтобы реализовывать дальше эту стратегию, надо будет принимать совершенно конкретные решения, а эти конкретные решения – обосновывать. И такой гладкий характер нынешнего проекта Стратегии, с одной стороны, безусловно, имеет политические причины, потому что стратегия должна понравиться достаточно широкому кругу экспертов, федеральных чиновников и представителей регионов. Но с другой стороны, она такая, потому что ответов на очень многие вопросы нет, и их надо обсуждать, их надо искать. Поэтому мой доклад как раз и будет сконцентрирован на тех вопросах, которые, как мне кажется, надо будет решать в ближайшие годы и по которым на сегодняшний день нет особой ясности.
Первое принципиальное отличие новой Стратегии от ее прежнего варианта – это появление такого понятия, как «единый перечень опорных населенных пунктов». Кто знакомился с предыдущей Стратегией, прекрасно помнит, что она основывалась на выделении центров экономического роста, в виде которых представлялись прежде всего крупные и крупнейшие городские агломерации плюс минерально-сырьевые центры и некоторое количество аграрных регионов, но в любом случае крен был сделан на очень ограниченное число точек роста. Постепенно в стратегию вносились поправки. Крупнейшие агломерации были дополнены крупными агломерациями. Потихонечку стали говорить о том, что надо развивать сельскую местность. Но на данный момент в проекте Стратегии есть понятие единого перечня опорных населенных пунктов, и это некая попытка охватить весь спектр возможных точек роста, в том числе и в сельской местности. Но на самом деле с этим перечнем возникает масса вопросов.
Вторая проблема, во многом связанная с первой – это так называемое сжатие пространства в негативном понимании.
И третий вопрос, который на сегодняшний день никак нельзя обойти (может быть его надо было бы ставить и первым) – это, конечно, пространственные аспекты научно-технологической политики. Этот сюжет остается в Стратегии одним из слабо проработанных.
Итак, об опорных населенных пунктах. Логика выделения их состоит в том, что вся совокупность таких городов должна позволять решать и обеспечивать все задачи и приоритеты, которые стоят перед экономикой страны. При этом предполагается, что ресурсы государства будут сконцентрированы на развитии именно этих опорных населенных пунктов (ОНП). Конечно, нам всем очень хочется, чтобы развивались абсолютно все без исключения территории, но мы, тем не менее, прекрасно понимаем, что какая-то приоритизация расходов, в том числе и в пространстве – необходима, поэтому сам этот перечень приоритетов тоже является необходимым.
Но что такое опорные населенные пункты и какими они могут быть?
Они могут быть совершенно разными – от ядер крупнейших агломераций до небольших поселков, которые будут являться центрами предоставления услуг для граждан, проживающих в сельской местности. И вот эта неопределенность состава ОНП остается проблемой, и этот перечень нужно будет дорабатывать. Уже есть документы, которые используют ОНП, и эти документы говорят о том, что понимать это можно очень по-разному.
Какие исследовательские задачи надо решить? И с чем придется столкнуться при практической реализации Стратегии?
Определиться с терминами
Мы много говорим о том, что нам надо поддерживать развитие сельской местности, о том, что надо поддерживать малые города, что нам очень важно сохранить в стране сельский образ жизни, но когда мы обращаемся к нормативно-правовой базе и к тому, что написано в наших документах, мы обнаруживаем, что на самом деле эти понятия никак в нормативно-правовой базе не урегулированы, и, по большому счету, вопрос, что считать городом, а что – сельской местностью, законодатель никак не урегулировал.
Самое потрясающее то, что единственный российский документ, в котором дается определение населенного пункта – это Правила дорожного движения, а в остальном действует документ 1982 года, который многие уже не учитывают. Что считать городом, а что считать селом, у нас решают региональные власти, решают так, как они считают нужным. Поэтому в данном случае какое-то консолидированное мнение по поводу того, что такое сельский образ жизни, который мы хотим сохранить, насколько нам значимы малые города, что мы будем в конце концов считать малыми городами, – это очень и очень важно.
Следующий момент: очень много говорится о городских агломерациях, о роли городов, о том, как они влияют на окружающую территорию. Но опять же, ни в законодательстве, ни в каких-то методических документах, которые существуют, нет ни внятных подходов к тому, что считать городскими агломерациями, ни представления о том, что из себя представляют зоны влияния городов. Если мы возьмем даже определение «50 км прилегающей территории до опорного населенного пункта», окажется, чтово многих случаях это нереально выполнить, потому что у нас такие обширные пространства, что в 50 км это явно не уложится. Есть, в конце концов, северные территории, где до опорных населенных пунктов придется летать вертолетами, и никаких других вариантов там нет. Соответственно, эти вопросы нуждаются в обсуждении.
Итак, нам нужно договориться между собой и донести это до наших чиновников какие-то единые подходы о том, что мы считаем городом, селом, населенными пунктами, как мы будем понимать и управлять дальше агломерациями, как мы будем определять зоны тяготения городов и что это вообще такое, и действительно ли есть позитивное влияние городов или их близость – в некоторых случаях зло. И безусловно, тот единый перечень ОНП, который сейчас формируется, потребует гораздо более активного участия исследовательского сообщества, потому что сама идея, может быть, как всегда, неплоха, но весь вопрос в том, как будет сформирован этот перечень. Эту идею можно превратить в очень нехорошую вещь, если ОНП будут выделены некорректно.
Сжатие пространства
Второй момент во многом связан с проблемой системы расселения. Система расселения – это ключевой момент в пространственном развитии, потому что от нее очень многое зависит. Понятно, система расселения складывается в зависимости от экономики, но и экономика, и инфраструктура должны развиваться прежде всего для человека и для системы расселения. И вот здесь очень много недосказанного по поводу проблемы сжатия освоенного пространства.
В чем суть проблемы?
Продолжается концентрация населения и экономической активности в городах, особенно крупных и крупнейших. Обычно это относят к недостаткам системы управления, говорят о чрезмерной централизации, о том, что недостаточно развита инфраструктура в сельской местности. С этим нельзя не согласиться, это так, но вместе с тем и не надо забывать о том, что система расселения неизбежно меняется в результате тех изменений, которые происходят в экономике. Точно так же, как индустриализация вытолкнула огромное количество людей из сельской местности в города, точно так же и сейчас рост производительности труда в сельском хозяйстве, в традиционных видах промышленности, появление новых видов деятельности выталкивает людей в крупнейшие города.
Но мы не можем в сельской местности оставить ровно столько населения, сколько сейчас нужно для сельского хозяйства, потому что если дальше люди будут стремиться к городским видам деятельности, то и в сельском хозяйстве некому будет работать. Соответственно, вот эту проблему сжатия пространства игнорировать нельзя
Варианты здесь могут быть разными: а) просто оставить все как есть; б) всячески пытаться этому сжатию препятствовать; в) есть идея ускорять сжатие, и управляемое сжатие очень часто считается рядом экспертов более позитивным явлением, чем просто сжатие.
Действующий проект Стратегии однозначного ответа на этот вопрос не дает, и, возможно, не мог дать.
Если посмотреть на некоторые положения этого проекта Стратегии видно, что они противоречат друг другу. С одной стороны, ставится задача обеспечить устойчивое развитие, устойчивую систему расселения, предотвратить отток населения из малых городов, из сельской местности, с востока страны.
С другой стороны, ставится задача миграционной мобильности для того, чтобы обеспечивать рабочими местами новые точки роста. И более того (но не знаю, останется это в проекте или нет), сейчас говорится о том, что должны появиться новые экспериментальные населенные пункты.
А людей откуда взять в эти экспериментальные населенные пункты, кроме как еще больше обезлюдить чаще всего те места, которые и так теряют население
Варианты разжатия
Что можно сделать? Прежде всего, как мне кажется, нет глубокой социологии по поводу того, что может сподвигнуть людей не переезжать в крупнейшие города, что может их привлечь в сельском образе жизни, что реально люди хотят, какой образ жизни они перед собой видят. Безусловно, нужно решать проблему сжатия пространства, но уже в позитивном смысле, повышать транспортную связанность территорий. Здесь возможны разные шаги, но одна из вещей, которая совсем не обсуждается ни в исследованиях, ни чиновниками – это автомобилизация сельского населения. Что из себя представляет этот процесс? Что ему мешается дальше развиваться, можно ли как-то его ещё больше ускорить или нет? Очень сложный вопрос – развитие несельскохозяйственной занятости в сельской местности. Здесь нужен комплекс мероприятий. Это, возможно, и новые технологии, и повышение образования жителей на селе, поиск источников эндогенного роста, которая, кстати, важна для всех проблемных территорий.
И, наконец, когда мы говорим о распределении денег по регионам, о том, что нам не хватает ресурсов, очень важным шагом может стать признание многодомности. Это сугубо частный вопрос, не фундаментальный, безусловно. С научной точки зрения – это справедливое распределение денег между регионами. Сейчас очень много говорится: «А давайте мы перерегистрируем крупнейшие государственные компании на регионы». И что мы получим? Ну получим мы еще, допустим, десяток городов, которые будут иметь дополнительные доходы. Как они примут это решение – непонятно. А что со всеми остальными? Собственно говоря, ничего. А проблема на самом деле – системная. Если мы посмотрим все наши торговые сетевые компании, транспортные компании, строительные компании, они все платят налоги не там, где находятся.
Совсем недавно делала работу по наукоградам. Черноголовка выигрывает, но в Черноголовке, по статистике, 50% занятых и 80% выручки – в торговле. Это просто искажении статистики, причем вполне понятно, откуда она берется.
Пространственная научно-технологическая политика
Третий сюжет, тоже очень важный – это пространственные компоненты научно-технологической политики. У нас на сегодняшний день это, по сути дела, почти терра инкогнита, потому что к этому вопросу, за исключением очень ограниченного круга специалистов, обратились совсем-совсем недавно. Если мы посмотрим на пространственные аспекты федеральной политики, связанные с поддержкой научно-технологической деятельности, то мы увидим, что там полный хаос. Есть масса инструментов поддержки научно-технологического развития – и наукограды, и НТЦ, и технопарки в сфере высоких технологий, и в свое время создавались государственные научные центры. Как принимаются решения о том, где это все создавать, как все эти решения соотносятся друг с другом, совершенно непонятно.
Есть наукограды. Их всего 13. На самом деле даже самый примитивный анализ статистики показывает, что эти наукограды – вовсе не исчерпывающий перечень тех территорий науки, которые существуют. Можно и по статистике посмотреть, и по реальному распределению научно-технологических центров, что есть множество других территорий науки с научно-технологическим потенциалом. И здесь надо решать массу вопросов.
Во-первых, надо выделять и определять критерии научных территорий с высоким научно-технологическим потенциалом. Я думаю, всем прекрасно известно о проблемах новосибирского академгородка, который не является сам по себе муниципальным образованием. Соответственно, эти территории с высоким научно-технологическим потенциалом для начала надо отвязать от муниципальных образований в чистом виде, надо систематизировать меры поддержки, посмотреть, как они раскладываются по территориям. Безусловно, все территории, которые имеют научно-технологический потенциал, должны попасть в поле интереса федеральных властей. Нельзя себе позволить игнорировать их. Естественно, есть те регионы, где своего потенциала нет, и в отношении этих регионов надо, естественно, решать проблемы трансфера технологий. Я думаю, что особенно тем, кто взаимодействует с региональными властями, очень важно продолжать их методическое обеспечение в развитии региональной и научно-технологической политики.
