Почему Национальный план восстановления экономики не стал сенсацией?

Президент России Владимир Путин одобрил предложенный правительством Национальный план восстановления экономики. По его словам, стратегическая задача плана – не только стабилизировать ситуацию, но и поддержать граждан, предприятия, бизнес на этапе выхода из кризиса, а также добиться долгосрочных структурных изменений в экономике. Однако по мнению экспертов, ждать от плана сенсационных изменений не приходится: его цели довольно скромны и «обречены на выполнение».

По плану

По словам премьер-министра РФ Михаила Мишустина, основная цель плана – преодолеть спад, вызванный пандемией коронавируса, и выйти на устойчивые темпы роста ВВП, что позволит стабильно увеличивать реальные доходы граждан. В документе прописан целый комплекс мер по разным направлениям. В частности, речь идет об усилении инвестиционной активности, более широком по сравнению с нынешним использовании цифровых технологий, повышении уровня образования, быстром строительстве жилья и ряде других направлений.

В документ вошли меры, предложенные Госдумой и Советом Федерации, Общественной и Торгово-промышленной палатами, Российским союзом промышленников и предпринимателей, «Деловой Россией» и «Опорой России», Общероссийским народным фронтом, а также представителями научного сообщества.

План рассчитан до конца 2021 года. Реализовать его планируется в три этапа. Цель первого этапа, который продлится до конца третьего квартала 2020 года, – стабилизировать экономическую ситуацию в наиболее пострадавших от тотального локдауна отраслях и не допустить более широкого распространения рецессии. На втором этапе, который продлится до конца второго квартала 2021 года, экономика должна пережить «восстановительный рост». Третий этап – это стадия «активного роста», когда, по задумке правительства, российская экономика должна будет приблизиться к темпам роста выше мировых. Произойти это должно не позднее конца четвертого квартала 2021 года. Предполагается, что к тому времени все экономические ограничения, введенные из-за коронавируса, будут сняты.

К концу 2021 года, согласно проекту плана, должен быть обеспечен устойчивый рост реальных денежных доходов населения, снижение безработицы до уровня не более пяти процентов, рост ВВП на уровне не менее 2,5 процента в годовом исчислении.

Всего в Национальный план восстановления экономики вошло более 500 мероприятий, общая сумма финансирования которых составляет почти пять трлн рублей. Однако «новых» денег из них – всего 433 млрд рублей, остальные ранее были запланированы на финансирование национальных проектов. По словам Михаила Мишустина, из-за принятия нового плана нацпроекты потребуют корректировки, и в ближайшее время правительство займется разработкой и внесением поправок в них. Федеральный бюджет на 2021 год должен быть принят уже с их учетом.

В сущности, Национальный план восстановления экономики представляет собой сумму всех мер, введенных правительством в трех «антикризисных» пакетах, последовательно принятых весной и летом 2020 года. С некоторыми – небольшими – дополнениями. Так, в соответствии с планом, в 2020 году на восстановление российской экономики будет потрачено 2,8 трлн рублей, но только 133 млрд из них на мероприятия, которые не входили в три первых пакета. На 2021 год заложено 2,4 трлн рублей, из них на новые меры – около 300 млрд рублей.

План предусматривает инвестиции в инфраструктуру в размере 2 трлн рублей в 2020-2021 годах, затраты на импортозамещение − 1 трлн рублей, на поддержку граждан − более 700 млрд рублей, на поддержку отдельных секторов экономики − также более 700 млрд рублей.

Для поддержки МСБ в плане предусмотрен отказ от индексации страховых взносов на период 2021 года, внедрение механизма поддержки ИП и МСБ в наиболее пострадавших отраслях в связи с расходами на обеспечение соответствия санитарно-эпидемиологическим требованиям, установление переходного налогового режима для налогоплательщиков, утративших право на применение упрощенной системы налогообложения, повышение возможности использования системы быстрых платежей ЦБ для снижения транзакционных издержек, временная либерализация правовых последствий банкротства для добросовестных индивидуальных предпринимателей в целях упрощения их повторного вхождения в бизнес (согласно действующим нормам, после признания банкротом ИП не может заниматься предпринимательской деятельностью в течение пяти лет).

Специальные меры поддержки коснутся отрасли жилищного строительства и туризма. В первом случае речь идет о реализации программы субсидирования ипотеки на новостройки под 6,5 процента годовых, во втором – о снижении с 1 января 2021 года ставки НДС до 7 процентов для туристических компаний. Кроме того, предприятиям гостинично-туристской сферы планируется возместить половину платежей по процентам и отсрочить выплаты основного долга по ранее выданным кредитам на второе полугодие 2020 года.

Поддержать планируется и экспортеров. Для них с июля начнут действовать обновленные субсидии на сертификацию, омологацию (доработку для внешних рынков) и транспортировку продукции. Также расширены возможности получения транспортной субсидии: экспортеры, которые не попали в реестр на ее получение на 2020 год, смогут сделать это сейчас.

Говорится в плане и о запуске сервиса «одного окна» на базе Российского экспортного центра, об организации электронного документооборота в морских пунктах пропуска и об улучшении инфраструктуры автомобильных дорог около таких пунктов. Однако речь об этом идет уже далеко не первый год, поэтому копившиеся годами проблемы вряд ли будут решены быстро.

Недостатки

Основной недостаток плана восстановления экономики – низкий уровень расходов, составляющий всего 4,5-5 процента ВВП, считает главный экономист рейтингового агентства «Эксперт РА», доцент ВШЭ Антон Табах.

По его мнению, большинство пунктов плана «обречены быть выполненными», поскольку изначально амбициозных целей правительство перед собой не поставило. Восстановление экономики может произойти и само собой при стабилизации нефтяных цен чуть выше нынешнего уровня и сохранении темпов выхода мировой экономики из противоэпидемических мер (главную роль, по мнению эксперта, в этом процессе играют США, Европа и Япония).

Недостатком плана Табах считает также излишнюю «прижимистость» правительства, отказ от сколько-нибудь существенных выплат работникам пострадавших от кризиса отраслей – малого бизнеса и сферы услуг. Поскольку большая часть зафиксированных в плане мер предусматривает отсрочки по налогам и кредитам, то скоро может возникнуть необходимость срочно решать, что делать со стремительно растущими объемами долгов. Возможно, их придется списать, потому что вряд ли за оставшееся до конца года время у малого и среднего бизнеса появятся свободные средства, чтобы рассчитаться.

По оценкам начальника аналитического управления банка «ФК Открытие» Анны Мориной, в 2020 году ВВП России сократится примерно на шесть процентов по сравнению с прошлым годом. От этого уровня, по ее оценкам, в ближайшие три года можно будет ожидать ежегодный рост в три процента. В таком случае к номинальному ВВП 2019 года Россия выйдет в 2021 году, а в реальном выражении − ближе к 2022 году. Но для этого нужны не только государственные инвестиции в экономику, закрепленные Общенациональным планом, но и сделка с другими нефтедобывающими странами в рамках ОПЕК+, поскольку российская экономика до сих пор так и не слезла с «нефтяной иглы».

«Основными драйверами грядущего роста, кроме нацпроектов и стимулирования экономики государством, в том числе через госинвестиции, станет увеличение добычи нефти. Но нужны отмена или сокращение ограничений на добычу нефти по соглашению ОПЕК+ и рост цен на нефть хотя бы до уровня $45-55 за баррель», − говорит Морина. По данным на 12 августа 2020 года, цена на нефть марки Brent превысила 45 долларов за баррель, составив 45,13 доллара, так что российская экономика имеет шанс пойти в рост независимо от предпринимаемых правительством мер.

Если изменить подход к администрированию…

Тот факт, что принятие Национального плана восстановления экономики потребует пересмотра нацпроектов, эксперты считают скорее благом, поскольку в нацпроектах изначально существовали серьезные недостатки.

«Реализация нацпроектов в нынешних условиях оказалась замедленной, и это дает возможность их пересмотреть, – говорит преподаватель департамента мировой экономики НИУ ВШЭ Анастасия Подругина. – В этом скорее плюс, чем минус, потому что есть возможность изучить и исправить их слабые стороны. Анализ мирового опыта показывает, что для решения инфраструктурных задач государственные инвестиции могут быть более или менее полезны, хотя их эффективность варьируется. Если нацпроекты будут пересмотрены и перенаправлены на закрытие наиболее проблемных зон, то вполне возможно, это приведет к дополнительному экономическому росту».

По ее словам, опыт других государств показывает, что при эффективном администрировании государственные вливания в экономику могут быть вполне оправданными. Так, удачными были несколько антикризисных программ Китая. К примеру, после программы восстановления китайской экономики, запущенной в 2008 году, стране удалось достигнуть экономического роста в 9,6 процента. «Одним из серьезных факторов успеха был тот факт, что программы и задачи выбирались на региональном уровне и деньги распределяли регионы», — говорит Подругина. 

А вот «антикризисный» опыт Бразилии был куда менее удачным как раз потому, что распределяли деньги излишне централизованно. Как следствие, освоить деньги в течение отведенного времени не успели, и цели антикризисного плана остались не достигнуты.

Подобные ошибки были допущены и при реализации российских нацпроектов. В частности, более 40 процентов расходов в рамках нацпроекта «Цифровая экономика» в 2019 году были сделаны в четвертом квартале, но даже это не «спасло» проект: по итогам года уровень исполнения расходов по проекту едва превысил 73 процента. Судя по всему, в 2020 году этот нацпроект столкнется с той же проблемой: в соответствии с опубликованными недавно данными Счетной палаты, исполнение расходов в первом полугодии 2020 года составило только 11 процентов от плана.

Таким образом, первое, что следует учесть российскому правительству при пересмотре механизма реализации нацпроектов – это неравномерность реализации предусмотренных ими мер из-за излишней централизованности административных процессов.

Другая проблема в реализации российских нацпроектов, по мнению Анастастии Подругиной, – это непрозрачность отчетности. «Достаточно непросто найти смету финансирования нацпроектов, а те документы, которые размещаются в свободном доступе, оказываются неподробными», — говорит она. В дополнение к словам эксперта Счетная палата называет еще несколько проблем в реализации российских нацпроектов – это несогласованность их целей, отсутствие статистики, неочевидные параметры эффективности нацпроектов, и т.д.

По словам Антона Табаха, в ближайшие два года фокус внимания российского правительства неизбежно переключится с нацпроектов на Национальный план восстановления экономики. Последует переформатирование нацпроектов: уже понятны «кандидаты» на урезание и на увеличение расходов. Тем не менее, распорядителям бюджетных расходов необходимо скорректировать не только на их величину, но и условия их распределения и администрирования, считает он.

А вот Антон Силуанов, министр финансов РФ, смотрит на ситуацию с оптимизмом и «авось»: «В целом падение нашей экономики может оказаться не таким глубоким, а восстановление более динамичным, чем в других странах. Бюджет будет постепенно приводиться в соответствие с возможностями экономики. Мы вернемся к соблюдению принципов бюджетной политики, обеспечивающих стабильность экономических и финансовых условий в стране, содействующих ускорению частных инвестиций через обеспечение устойчиво низкого уровня процентных ставок. Начиная с 2022 года расходы будут вновь ограничены рамками бюджетного правила. Это позволит сохранить высокий уровень доверия инвесторов к проводимой макрополитике и обеспечить доступность финансового ресурса для внебюджетного сектора».

Автор: Надежда Толстоухова