Идти своим путем. К вопросу о стратегии развития России

ВЭО России направило в Правительство РФ аналитическую записку «Новые пути России (к вопросу о Стратегии развития России)». В журнале публикуется с сокращениями.

В Правительстве РФ идет работа над новой Стратегией социально- экономического развития России. Документ должен определить пути достижения национальных целей развития нашей страны на период до 2030 года, определенных указом Президента РФ от 21 июля 2020 года.

Принимая во внимание поставленную Президентом России перед общественными институтами и экспертным сообществом страны задачу конструктивного участия в разработке стратегии достижения национальных целей развития, а также руководствуясь актуальной задачей разработки проекта Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, которая должна обеспечить достижение национальных целей развития на период до 2030 года, ВЭО России направило в Правительство РФ разработанную по итогам экспертных дискуссий аналитическую записку «Новые пути России (к вопросу о Стратегии развития России)».

Новые пути России (к вопросу о стратегии развития России)

Россия в целом относительно успешно преодолевает кризис 2020 года, вызванный пандемией и падением мировых цен, а также сокращением добычи нефти в рамках соглашения с ОПЕК. ВВП России сократился в 2020 году на 3,1%, объемы промышленного производства — на 2,9%, что меньше, чем в раз- витых европейских странах. Удалось сдержать рост безработицы, составившей 6%, массового банкротства МСП; уровень заболеваемости от Covid-19
 в России ниже, чем в большинстве европейских стран. Многое сделано для помощи малообеспеченным семьям.

Энергичные меры правительства по поддержке экономики и социальной сферы создают предпосылки для более быстрого преодоления негативных последствий кризиса, чем в ряде других национальных экономик.

Это позволяет рассчитывать на достижение Россией более высоких позиций в мировой экономике и международном разделении труда в постпандемический период.

В то же время кризис 2020 года стал очередным годом 7-летней стагнации, начавшейся в 2014 году под влиянием антироссийских санкций, снижения цен на нефть и накопившихся внутренних структурных проблем. Хотя в 2018–2019 годах российская экономика слегка приподнялась, общий среднегодовой темп роста за семь лет составил 0,25%, при этом реальные доходы населения сократились на 13% (или в среднем почти по 2% в год). Серьезно ослабли главные драйверы социально-экономического развития населения России: доля инвестиций в основной капитал в ВВП понизилась до 17% (10%-ное снижение), доля «экономики знаний» — до 14%, экспорт в целом за последние 6 лет снизился на 20%, реальные располагаемые доходы населения — на 14%. При этом, по предварительной оценке Росстата, численность населения сократилась в прошедшем году, в том числе из-за пандемии, на 500 тыс. человек, и перед страной стоит угроза дальнейшей депопуляции.

Правительство приняло план восстановления докризисного уровня производства, занятости и доходов. Однако, как бы успешно эта задача ни решалась, с особой остротой встает вопрос о формировании качественно новой модели развития и обновления социальной структуры общества.

В прошлом году исполнилось 12 лет с момента принятия «Концепции долгосрочного социально- экономического развития России до 2020 года». В ней была поставлена задача перехода к инновационно- и социально ориентированной экономике, основным драйвером которой должны стать отрасли экономики знаний и высоких технологий, а средний класс (с доходами, сопоставимыми с развитыми странами) — составить 35–40% общей численности населения. За прошедшие годы решить в полной мере эту задачу не удалось. Свою роль сыграли мировой экономический кризис 2008–2009 годов, антироссийские санкции, однако во многом это и результат того, что задачи развития и преобразований ушли на второй план по отношению к приоритету текущих действий и ставки на поддержание финансовой стабильности любой ценой. Ныне действующая модель экономики, макроэкономической (включая кредитно-де- нежную) политики, как неоднократно указывал Президент России, себя исчерпала.

Следует учесть, что внутренние и внешние условия функционирования российской экономики в настоящее время коренным образом изменились. Формируется новый мирохозяйственный уклад на базе перспективных технологий. Резко возрастает роль знания как базового экономического ресурса и роль человека как его носителя. Растет доля инновационных и интеллектуально насыщенных продуктов и услуг, обесценивая капитальные затраты и инвестиции в устаревающих отраслях и традиционных ареалах экономической активности. Центр глобального экономического развития смещается в Восточно-Азиатский регион. Возникают новые драйверы и механизмы реализации геополитических интересов ведущих экономик мира.

Актуальность задачи отказа от ныне действующей парадигмы экономического развития страны и формирования экономики нового поколения, основанной на знаниеемкой индустрии наступающего техно- логического уклада, высокой производительности труда и конкурентоспособности, становится в этих условиях для России предельно важной — так же, как и задача построения общества без крайнего неравенства со значительным средним классом на базе нового общественного договора.

При этом нет объективных препятствий для достижения Россией существенно более высоких темпов роста ВВП уже в ближайшей (3–5 лет) перспективе. Пандемия обострила проблему поиска баланса между ускорением темпов экономического роста и сбережением человеческой жизни, развитием человеческого богатства (здоровья, знаний, уровня и качества жизни, экологичности среды обитания людей). При этом России предстоит выбрать самостоятельный путь, новый путь, совмещающий развитие, предполагающее сокращение отставания от развитых стран по уровню доходов, с развитием экологичных технологий, обеспечивающих качество воздуха, воды, эффективную переработку отходов, с высокой энергоэффективностью и оптимальным использованием различных видов энергии.

Представляется необходимым строить новую модель экономической политики (двухуровневой по срокам реализации) на базе пакета пяти основных ключевых направлений (векторов) стратегических преобразований, рассчитанных на 10–15 лет до рубежа 2030–2035 и далее годов, часть которых необходимо четко отделить от стратегических долго- срочных задач и запустить уже в 2022–2024 годах, с их строгой соподчиненностью, увязкой и необходимыми ресурсами.

Первое – новая социальная модель развития

От преодоления крайней бедности необходимо перейти к решению задачи уменьшения малообеспеченного слоя населения и увеличения среднего класса. По оценке Росстата, к бедным (живущим ниже прожиточного минимума или чей доход составляет ниже 42% от медианного дохода в стране), относится 18,8 млн человек, или 12,8% населения (по экспертным оценкам, около 15–16% населения). Малообеспеченные (от 1 до 3 прожиточных минимумов) составляют около 54–56% населения, средний класс (от 4 до 12 ПМ) — 27–29% населения.

Для существенного улучшения условий жизни населения, особенно малообеспеченных и среднего класса, важным эффектом и одновременно условием которого является общее ускорение роста экономики, большое значение имеет введение общероссийского стандарта услуг общественного сектора
и оплаты труда, при значимом повышении (в 1,3–1,6 раза в течение 3–5 лет) доли затрат на оплату труда в национальном продукте. Это позволило бы также уменьшить чрезмерную межрегиональную дифференциацию в оплате труда в бюджетном секторе
и обошлось бы от 1,5 трлн руб. за первые три года (около 0,3–0,4% ВВП). В долгосрочной перспективе в динамике увеличения заработной платы врачей, учителей и ученых необходимо ориентироваться
на уровень развитых стран, сокращая разрыв с ними и сдерживая тем самым «утечку умов». Повышение заработной платы в бюджетном секторе подталкивало бы и ее рост в частном секторе с учетом общего повышения эффективности экономики и человеческого капитала.

Уменьшению бедности может способствовать как увеличение пособий на детей, по безработице, так и, что более важно, более полное обеспечение социальных гарантий (за счет природной ренты и более справедливого налогообложения), повышение уровня занятости населения и стимулирование роста доходов (например, в таких секторах, как сельское хозяйство, где уровень оплаты труда — около половины от среднего по стране). Сейчас потеря работы при невысоких пособиях по безработице (несмотря на их временное повышение в процессе реализации антикризисных мер) заставляет людей браться за любую работу и уходить в тень. Увеличение пособий по безработице поддержало бы уровень жизни людей, препятствовало бы впадению их в бедность, а повышение зарплат способствовало бы более настойчивому поиску работы. Повышение размера пособия до 80% от уровня зарплаты за предыдущий год (или полгода) в течение первых трех месяцев поиска работы (при снижении до 60% на период поиска от четырех до шести месяцев
и 50% в последующие месяцы при условии непревышения некоторого среднего уровня зарплаты, напри- мер 30–35 тыс. руб.) стоило бы бюджетной системе за четыре года около 1,5–2 трлн руб., что не представляется недостижимым.

В условиях старения населения также невозможно добиться роста благосостояния без обеспечения достойных условий жизни пенсионеров и предоставления им возможности активной, в т.ч. рабочей, деятельности. Важным элементом «экономики серебряного возраста» является назревшее повышение пенсий и развитие пенсионного обеспечения в направлении, которое определило бы долгосрочные правила формирования пенсионных накоплений (отсутствующие в настоящее время). Механизмы могут быть разными, но в целом надо ориентироваться на сокращение разрыва между пенсией и средней зарплатой — отношение размера средней пенсии к среднему уровню заработной платы должно увеличиться с 30% (в настоящее время) до как минимум 32–33% к 2025 г. и 35–40% к 2035 г. Это потребует дополнительно около 1,5 трлн руб. уже в 2024 году (по сравнению со сценарием замораживания относительного разрыва между пенсиями и средней зарплатой).

В целом перечисленные меры в сочетании с ускорением экономического роста до 3–4% и более в год позволили бы компенсировать провал реальных доходов населения за 2014–2020 годы и расширить долю среднего класса до трети населения к 2025 году и до половины — к 2030 году.

Однако для этого требуется существенно модифицировать бюджетное правило, чтобы избежать повышения налогов на фонд оплаты труда, и внести существенные корректировки в кредитно-денежную политику, поставив задачу обеспечить долгосрочными инвестиционными кредитами реальный сек- тор экономики, поскольку устойчивый долгосрочный рост благосостояния населения возможен только с опорой на повышение производительности труда и поддержание общих высоких темпов роста.

Для этого, как признано многими правительственными стратегическими документами, необходимо,
с одной стороны, значительное повышение нормы накопления (до 25–27% ВВП). В российской экономике национальные сбережения как минимум
на 2–3% ВВП превышают национальное накопление. Это создает возможность значительного увеличения инвестиций за счет внутренних ресурсов как при условии общего улучшения предпринимательского инвестиционного климата и уменьшения оттока капитала, так и за счет целевой эмиссии в пределах (как в США, ЕС, Японии и др. странах), допускаемых размерами наших валютных резервов, либо, в крайнем случае, при необходимости направления части государственных сбережений (бюджетных ресурсов, Фонда национального благосостояния, валютных резервов) на цели развития вместо избыточного накопления финансовых активов.

При этом государство должно все более активно выступать как институт общественного развития
и координации, а не только в качестве инструмента поддержания макроэкономической стабильности. Только по линии докапитализации институтов развития в целях поддержки инвестиций стоимостью около 0,3–0,5% ВВП в течение четырех лет это позволило бы повысить темпы роста экономики на 0,3–0,4 проц. пункта в год и запустить новые приоритетные проекты, меняющие качество российской экономики.

Такая стратегия потребует возрождения в обновленном виде института планирования, позволяющего обеспечить рациональное сочетание преимуществ рынка и плановых методов управления, а также мобилизацию ресурсов на выполнение намеченных планов. Необходима разработка комплексной системы прогнозирования и индикативного планирования социально-экономического развития страны в соответствии с законодательством о стратегическом планировании. Исходя из особенностей и закономерностей нынешнего этапа НТП и достигнутого уровня социально-экономического развития, перспективные прогнозы и форсайты должны составляться на периоды 15–20 и более лет, среднесрочные уточненные — на сроки до 10 лет, конкретизированные краткосрочные — на 1–3 года; последние, включающие в себя характеристики всех основных макроэкономических параметров и инструментов реализации базовых государственных программ раз- вития России (в т.ч. национальных проектов), могли бы стать основанием для формирования трехлетних и годовых индикативных планов — основы формирования государственного бюджета. При этом рекомендательный и ориентирующий характер индикативного плана целесообразно сочетать с высоким уровнем его директивности для органов государственного управления и госкомпаний.

В связи этим для создания подобной системы планирования развития народного хозяйства и контроля реализации планов целесообразно формирование специального органа госуправления.

С другой стороны, повышение производительности труда и поддержание общих высоких темпов роста требует научно-технологического обновления российской экономики. Доля высокотехнологичной экономики должна повыситься с 21,8% ВВП в 2019 г. до 24–25% в 2030-м.

Второе направление развития – это переход от отставания к научно-технологическому прорыву и занятию лидирующих позиций в мировом научно-техническом соперничестве

Экономические лидеры будущего — лидеры технологические. Научно-технологический прорыв — главное направление ускоренного развития экономики. При этом именно переход к технологиям нового уклада способствует достижению упомянутого баланса между достижением высоких темпов экономического роста и высоких стандартов жизни людей. Кроме того, следует учитывать, что в перспективе, и уже начиная с нынешнего времени, самой большой отраслью, развивающейся на основе технологий нового уклада, становится здравоохранение, а также весь комплекс воспроизводства человеческого потенциала, включая очищение среды обитания; это капиталоемко и затратно, поэтому такие тенденции будут сопровождаться ростом ВВП и инвестиций. В связи с этим сформулированная в Указе Президента задача сохранения присутствия Российской Федерации в числе десяти ведущих стран мира по объему научных исследований и разработок в складывающихся условиях фактически может вести к замораживанию нынешнего положения, так как Россия и сейчас входит в десятку стран по уровню расходов на НИОКР по ППС.

В качестве целевого ориентира можно выдвинуть более амбициозную задачу — войти в пятерку мировых научно-технологических лидеров к 2035 году.

Для достижения этих целей целесообразно повысить расходы на НИОКР к 2025 году в 1,5 раза,
к 2030 — в 3 раза. При этом драйвером научно-технологического прорыва скорее могут стать ведущие государственные и частные научные центры вместе с университетами, но не университеты сами по себе. Назрело формирование сети консорциумов или кластеров в составе центров прикладной науки, или национальных лабораторий с университетами, центров корпоративной науки и академических институтов. Позиция России в сфере научно-технологического лидерства должна быть как минимум не ниже, чем общая позиция в мировой экономике. При этом практика последних лет (в частности, в сфере высоких технологий в ОПК, авиа- и судостроении, атомной энергетике и ТЭК , микробиологии и вирусологии и мн. др.) показывает очевидные возможности реализации этой задачи российской наукой
и передовыми сегментами отечественной индустрии нового поколения.

«Большие вызовы», обозначенные в Стратегии научно-технологического развития (СНТР), необходимо транслировать в спектр научных и технологических приоритетов страны в фундаментальной и прикладной областях: научные — для фундаментальных исследований, технологические — для прикладных разработок, в которых Россия может совершить прорыв и выйти на лидирующие позиции.

В рамках этих приоритетных направлений необходим запуск 10–15 крупных проектов в рамках СНТР, на которых, в том числе, целесообразно отработать в пилотном режиме предлагаемые механизмы повышения эффективности отечественного научно-технологического сектора.

Наряду с поддержкой развития цифровых и квантовых технологий, искусственного интеллекта важно реализовать комплексную научно-технологическую инициативу по развитию микробиологических, геномных и медицинских технологий. Новое качество медицины — это не только важнейшая социальная составляющая, но и приоритетное и перспективное направление научно-технологического развития, в котором недопустимо отставание.

В целях воссоздание функционала определения технологических приоритетов, координации фундаментальных и прикладных разработок и их превращения в инновационные масштабные проекты целесообразно поддержать создание государственной комиссии (комитета) по науке и технике, стоящую над ведомственными и частными интересами и способную во взаимодействии с РАН и другими институтами ставить задачи перед научным сообществом и контролировать их реализацию.

Важнейшей задачей становится технологическое перевооружение действующих производств и создание новых мощностей в высокотехнологичных отраслях, с увеличением их объемов в 1,5 раза к 2025 году и в 3–3,5 раза к 2035 году, сопровождающееся агрессивным формированием современной
и перспективной транспортно-логистической, инженерной, коммуникационной и энергетической инфраструктуры. Для финансирования затрат на эти цели (включая инвестиции в основной капитал) необходима мобилизация средств в размере от 5 трлн руб. ежегодно, что реализуемого за счет низкопроцентного инвестиционного кредита; объективные возможности для этого имеются – в условиях достигнутой достаточно низкой инфляции банковская система России, 73% которой находится под контролем государства, превышает ВВП страны (сейчас — 110 трлн руб.).

Третье направление – экологичекси-ориентированное развитие и создание экономики природосбережния

Для России приоритетом должно стать не форсированное сокращение «углеродного следа», хотя это остается одной из ключевых задач, а комплексное природосбережение. Приоритетом здесь может быть сокращение загрязнения воздуха, обеспечение чистой водой и создание индустрии переработки отходов (преимущественно полного цикла), а также развитие новой индустрии лесопользования.

Наряду с развитием механизма учета и контроля вредных эмиссий, в т.ч. парниковых газов и выбросов углекислого газа, организации международно признанной торговли углеродными единицами, для России особо важной является научно обоснованная, корректная оценка потенциала лесных, а также водно-болотных экосистем, в т.ч. их площади, структуры, регулирующей роли в обеспечении водного (гидрологического) баланса, смягчении регионального климата, а также способности поглощения углерода. При всем прогрессе в снижении издержек ВИЭ на долгосрочную перспективу они не могут обеспечить устойчивое энергопотребление населения и экономики страны, которое гарантирует генерация на углеводородах (в первую очередь газе) и АЭС. Поэтому при развитии в сторону диверсификации энергетики сбалансированная структура производства и потребления энергии в России будет иной, чем в Западной Европе, сохраняя на обозримую перспективу опору на указанные традиционные источники.

Это не преуменьшает необходимости значительного наращивания усилий по повышению энергоэффективности производства и потребления, а также электрификации разных видов транспорта. Надо раскрыть потенциал традиционных наработок российской энергетики, связанный с сверхпроводимостью и топливными элементами. В обозримой перспективе вклад ТЭК в технологическое развитие российской экономики будет возрастать при относительном снижении его вклада в ВВП и бюджет страны.

Четвертое направление – новая модель пространственного развития, направленная на подъем срединной России и новый поворот на Восток и к Арктике

Такая модель потребует создания нового уровня территориального управления — макрорегионального. Финансирование макрорегионов представляется целесообразным осуществлять через надрегиональные фонды развития или путем координации региональных корпораций развития. Большинство регионов России уже в ближайшие годы постепенно могут быть переведены на нормальную систему финансирования — самоокупаемость, самофинансирование и самоуправление вместо изживающей себя дотационной системы. Необходимо дать регионам (сконцентрировав частично ресурсы на уровне макрорегионов) дополнительные бюджетные доходы, передав в регионы часть НДС и НДПИ. Целесообразны не только специальные субсидии бедным регионам, а комплексная программа (механизм их поддержки), включая дифференциацию нормативов выравнивания межбюджетной обеспеченности, образования и содержания учреждений здравоохранения.

При этом необходимы специальные программы развития отсталых российских регионов на западных границах (Псковской, Новгородской, Смоленской областей), которые резко отстают по уровню жизни и динамике развития не только от своих европейских соседей, но и от Белоруссии. Аналогичная программа должна быть разработана и для возрождения других регионов российского Нечерноземья.

Пространственное развитие должно носить сбалансированный характер, опираясь не только на агломерации, но и на многообразие разноуровневых форм поселений, включая сельские, стремясь к сохранению и повышению качества сельского уклада жизни.

Пятое направление преобразований связано с евразийским вызовом

Реинтеграция Евразийского пространства и выстраивание Большой Евразии требует весомого вклада России: идейного, проектного и финансового. Бремя лидерства требует расходов, которые могут окупиться и экономически, и политически при получении соответствующего контроля над активами и осуществлении инвестиций в формирование национальной управленческой, научной, образовательной и медийной элиты стран-соседей.

Интеграционные усилия могут осуществляться по следующим направлениям:

• Работа с инженерной, научной, медицинской, образовательной элитой, где сильно влияние русских научных и профессиональных традиций и контактов. Россия может внести вклад в формирование человеческого капитала стран-партнеров в большей степени, чем наши соседи, многократно превосходящие Россию по размерам инвестиций и финансовой помощи.
• Создание структурного фонда или фондов ЕАЭС, которые могли бы поддерживать совместные проекты развития, имеющие высокий интеграционный эффект и способствующие развитию общей евразийской инфраструктуры.
• Финансирование проектов в области развития производственной кооперации и эффективного размещения производств на пространстве ЕАЭС.
• Совместные программы, особенно в сфере образования, науки, технологий и здравоохранения по модели Союзного государства России и Белоруссии.
• Расширение ЕАЭС за счет придания статуса наблюдателя (с возможным переходом в будущем в статус ассоциированного члена, при принятии такового в ЕАЭС и затем члена союза) таким странам, как Узбекистан, Монголия, в перспективе — Азербайджан и Афганистан.
• Развитие ШОС из организации, ориентированной преимущественно на обеспечение экономической безопасности, в экономический союз (партнерство), включая Иран и другие страны.

Формируя привлекательную модель развития для своих граждан, Россия имеет все возможности стать новым центром притяжения для стран-соседей, реализуя возможность сбалансированного, устойчивого развития, обеспечивающего единство и гармонизацию целей прогресса в экономике, роста человеческого богатства и природосбережения.