Всемирная торговая организация находится в кризисе, ей необходима срочная реформа, заявил еврокомиссар по торговле Фил Хоган. Есть ли будущее у этого органа? Что принесло России членство в ВТО и чем нам грозит крах этой организации?
Алексей Портанский,
профессор факультета мировой экономики и мировой политики «Высшей школы экономики», ведущий научный сотрудник ИМЭМО им. Е.М. Примакова РАН, кандидат экономических наук
Сергей Афонцев,
заместитель директора ИМЭМО им. Е.М. Примакова РАН, член-корреспондент РАН, доктор экономических наук, профессор РАН
Сергей Бодрунов,
президент ВЭО России, профессор, доктор экономических наук
Сергей Бодрунов: Всемирная торговая организация состоит сейчас из 164 стран. Россия 17 лет добивалась права войти в нее. В 2012 году мы стали полноправным членом ВТО. Прошло всего 8 лет, и сегодня многие говорят о том, что Всемирная торговая организация находится в глубоком кризисе, что наступил конец консенсуса. В чем источники этого кризиса?
Алексей Портанский: Я хотел бы напомнить, что Всемирная торговая организация – это третий Бреттон-Вудский институт. Первые Бреттон-Вудские институты – это был Международный валютный фонд и Международный банк реконструкции и развития. Решение было принято в сорок четвёртом году на Бреттон-Вудской конференции, и оба эти института уже начали функционировать сразу после войны. Что касается третьего института, то на его создание ушло почти полвека. Появилась Всемирная торговая организация, соглашения уругвайского раунда были подписаны только в апреле 94-го года. То есть оказалось, что создание этого третьего института – это…
Сергей Бодрунов: Задача непростая.
Алексей Портанский: Задача очень сложная. Однако появление этого института и его существование, конечно, явилось серьёзным достижением стран, которые вели переговоры. Можно сказать, что это самое крупное событие в международных экономических отношениях в XX веке. Почему? Мы помним, сколько стран создавали ООН – 50. Здесь было более 100 стран, они договорились совместно о правилах, об их выполнении, создали структуры по контролю за выполнением правил и структуру по разрешению споров. Членам организации по результатам уругвайского раунда удалось создать такие эффективные структуры, как контроль за выполнением принятых обязательств и система разрешения споров. В этом смысле ВТО стало уникальной организацией. Но сегодня говорят, что ВТО стало жертвой своего успеха. Успех – это: эффективность, наличие правил, наличие системы контроля за выполнением правил. Почему это так эффективно работало с самого начала? Да потому, что ВТО до сих пор принимает решения на основе консенсуса. Но консенсус – непростая вещь. Когда было генеральное соглашение о тарифах и торговле, 50–60 стран и большинство из них развитые, все друг друга знали и они за чашкой чая легко договаривались.
Сергей Бодрунов: Да, относительно.
Алексей Портанский: Относительно, да. Сегодня, когда из 164 стран-членов бо́льшую часть составляют развивающиеся страны, достичь договорённости, консенсуса стало практически невозможно. Как правило, какая-то маленькая и гордая страна блокирует путём консенсуса предлагаемые решения, но не предлагает ничего взамен. Это есть неконструктивное поведение. Уже давно стоит вопрос о реформировании ВТО, но только в 2018 году в конце лета Европейский Союз представил впервые свою концепцию реформирования. Обсуждение проблемы реформирования в ВТО ещё не началось. Пока что есть предложения и позиции сторон, которые очень далеки друг от друга, в особенности позиция США и позиция Китая, двух главных акторов в глобальной экономике и торговле. От них всё будет зависеть.
Что касается кризиса. В последние 2 года всем было известно, что в органе по разрешению споров ВТО, ключевом элементе всей системы, назревает сложная ситуация. Вкратце: внутри органа по разрешению споров находится апелляционная инстанция или апелляционный орган. Как в любом суде есть апелляция. Апелляционная инстанция играет очень важную роль. Когда панель арбитров выносит решение, что какая-то страна является проигравшей, а другая выиграла, проигравшая немедленно обращается в апелляционный орган. По регламенту апелляционного органа там должно быть 7 судей. Орган не может работать, если там меньше 3 судей. Уже 2 года назад было известно, что к концу 2019 года заканчиваются мандаты у двух судей, и остаётся только один. Естественно, страны стали предлагать кандидатуры на замену.
Сергей Бодрунов: Все были заблокированы.
Алексей Портанский: Да. И Соединённые Штаты в данном случае заняли абсолютно неконструктивную позицию. Они блокировали попытки заменить судей до самого конца. О причинах можно говорить отдельно. Они выдвигали критику в отношении функционирования апелляционной инстанции, что слишком затягивается период рассмотрения, неточно соблюдаются правила и так далее. Дело в том, что США глубоко недовольны торговой политикой Китая и некоторых других развивающихся стран. Суть заключается в том, что эти страны, когда присоединялись к ВТО (Китай – в 2001 году), они присоединялись со статусом развивающейся страны. Он такой неформальный, но всё-таки он даёт некие поблажки. Сегодня Соединённые Штаты говорят: «Они уже стали развитой страной, экономика такая же, как американская. Откажитесь от этого статуса». Но они не отказываются. Китай, Южная Корея, Сингапур, Индия. Вот в чём корень недовольства американцев. И поэтому 9 декабря прошлого года на последнем генеральном совете ВТО генеральный директор Роберту Азеведу, бразилец, объявил о том состоянии, в котором находится апелляционный орган, и о том, что это действительно означает кризис. Кстати, это произошло в канун 25-летия ВТО. Вот такой подарок к юбилею. Тем не менее, ВТО продолжает функционировать. Идёт очень настойчивый поиск решения в данной ситуации. Рассматриваются разные варианты. Это на уровне конфиденциальных переговоров, но промежуточное решение будет найдено непременно. Конечно, одновременно ищут и постоянное решение, но постоянное решение должно обязательно вовлекать Соединённые Штаты. Промежуточное решение может заключаться в том, что будет создан апелляционный орган без участия США. Такое сейчас не исключается. Этот орган просто не сможет рассматривать те споры, в которых участвует США.
Сергей Бодрунов: В чём состоит императив всей этой ситуации?
Сергей Афонцев: Я бы сказал, что главным императивом в настоящее время является поддержание нормальной деятельности Всемирной торговой организации перед лицом тех вызовов, которые перед ней стоят.
Сергей Бодрунов: Хотя бы чтобы она работала.
Сергей Афонцев: Хотя бы чтобы она выполняла то, что предусмотрено её уставными документами, то, что на протяжении последних десятилетий делали созданные в рамках этой организации органы. Первый и самый очевидный вызов ее деятельности – это позиция Соединённых Штатов Америки, которая де-факто блокирует эффективную работу ВТО под предлогом того, что ВТО не выполняет некоторые свои функции, которые, с точки зрения администрации Трампа, она должна выполнять применительно к сдерживанию торговой политики Китая. В этом отношении нынешний кризис в деятельности ВТО – это продолжение той линии на торговую войну, которая выбрана администрацией Трампа. В этих условиях говорить о продуктивном диалоге по поводу будущей деятельности ВТО можно будет только в том случае, если фаза острой войны между США и Китаем в торговой сфере как минимум не будет реализована, а как максимум будет отступать. В этом отношении, конечно, высказаны оптимистичные комментарии в связи с заключением соглашения один об урегулировании торговых противоречий между США и Китаем. Но здесь не надо обольщаться, потому что если вы посмотрите текст этого соглашения, там на 10 обязательств Китая приходится меньше одного обязательства Соединённых Штатов. Как показывает практика, китайское руководство в такие игры не играет. Это соглашение всеми признаётся в качестве временного, в качестве паллиатива для выигрыша времени и поиска более конструктивных решений. Надеяться на то, что оно будет выполнено так, как оно написано, не приходится.
Второй большой вызов – это менее очевидная, но в долгосрочной перспективе крайне важная тема экологического протекционизма. Если раньше мы говорили о том, что в роли источника инноваций в протекционистской политике выступают в основном развивающиеся страны, которые шли по традиционному треку – сельское хозяйство, трудоёмкие товары, услуги и так далее, то потом к ним присоединились Соединённые Штаты под лозунгом защиты американской промышленности. Теперь в ряды протекционистов встаёт Европейский Союз под лозунгом зелёной экономики, под лозунгом низкоуглеродного, а может быть и безуглеродного производства и с угрозами введения пошлин против товаров, которые производятся с использованием технологий, которые в ЕС считаются не зелёными. Опыт у ЕС есть – это применение химического регламента РИЧ, когда европейцы блокируют поставки тех химических продуктов, которые произведены с технологиями, которые считаются европейцами экологически плохими. Являются они таковыми или не являются – это большой вопрос, но опыт протекционизма по произвольным мотивам здесь у Европейского Союза есть. И с учётом того, что в настоящее время производство зелёных или экологически дружественных товаров поднимается Европейским Союзом на щит как один из главных ресурсов повышения конкурентоспособности европейской экономики, логично ожидать, что поднявший щит поднимет и меч.
И, наконец, не надо сбрасывать со счетов традиционные аргументы в пользу протекционизма, которые выдвигают развивающиеся страны, в первую очередь Индия. Индия в последние месяцы испытывает достаточно жёсткие проблемы с внутренней экономикой. Можно напомнить, что именно из-за проблем в индийском финансовом секторе у нас группа развивающихся стран по прошлому году росла не так быстро, как все ожидали. И в этих условиях логично ожидать, что индийское руководство от своих традиционных протекционистских подходов не откажется.
Алексей Портанский: Я бы ещё добавил всё-таки про Соединённые Штаты. Дональд Трамп, когда пришёл на пост президента, его администрация однозначно заявила о позиции защиты торгово-экономических интересов, и если эта защита потребует нарушения правил ВТО, то они не остановятся перед нарушением правил. Мы уже были свидетелями того, как Соединённые Штаты ввели пошлины на сталь и алюминий с 1 июня 2018 года. Это было сделано в нарушение правил ВТО. Семь государств подали жалобу в ВТО, и мы среди них. Потом стало девять государств. Поэтому позиция Соединённых Штатов по-прежнему будет проблемой в возможном реформировании, но здесь главное, я бы повторил, добиться какого-то сближения позиций Китая и США, что сделать будет сложно.
Сергей Бодрунов: Что всё-таки, с вашей точки зрения, принесло России сегодняшнее ВТО и чем нам грозит кризис, крах этой организации?
Алексей Портанский: Переговоры о присоединении России к ВТО были завершены в 2011 году. С августа 2012 года мы стали полноправным членом. Идея состояла в том, что мы, модернизируя свою экономику, получим свободный доступ на рынки и будем зарабатывать не только на сырье, но и на экспорте готовой продукции. Сегодня мы модернизацию так и не провели. К структурным реформам так и не приступили. ВТО не дало нам то, на что мы изначально рассчитывали. Да, ВТО принесло нам избавление от дискриминационного доступа на рынке, но здесь выигрыш не такой большой.
Сергей Афонцев: Я бы сказал, что разочарование, которое испытывают многие эксперты по поводу ВТО, связано с тем, что изначально возлагались неправильные надежды. Считалось, что эта организация открывает рынки. Да, она открывает рынки, когда в рамках очередного раунда переговоров принимаются многосторонние решения о снижении барьеров. Но в действительности ВТО регулирует использование инструментов торговой политики суверенными государствами и позволяет другим суверенным государствам защищать свои интересы.
Если мы говорим о задачах краткосрочного характера, надо напомнить, что именно благодаря членству Российской Федерации в ВТО, мы не получили после 2014 года тех санкций, которые применяются против стран, не состоящих в ВТО. В этом отношении оговорка о защите национальных интересов не только позволяет нам остаться в стороне от использования оппонентами самых острых инструментов торговой политики, но и позволяет нам самим использовать механизмы реагирования на те инструменты, которые используют оппоненты. В частности, именно благодаря этой оговорке мы можем использовать ответные меры, принятые в 2014 году против стран, которые ввели санкции против нас.
Сергей Бодрунов: А если эта организация всё-таки потерпит крах?
Сергей Афонцев: Как правило, когда режим терпит крах, выигрывает самый сильный.
Сергей Бодрунов: Американцы.
Сергей Афонцев: Естественно. И китайцы. Тогда, если мы говорим о том, что в последние годы против китайской продукции в разных странах мира принимались десятки мер, направленных на проведение антидемпинговых расследований, введения компенсационных пошлин, специальных защитных мер на основании правовой базы, созданной ВТО. В случае краха режима ВТО правовая база для этого исчезнет и либо начнётся торговая война уже между этими странами и Китаем, либо Китай будет принимать такие меры, которые позволят обходить соответствующие защитные инструменты.
По материалам программы «Дом Э» «Конец консенсуса: есть ли будущее у ВТО» от 18 апреля 2020 года
