В послании Федеральному собранию РФ президент объявил о подготовке обновленной Стратегии пространственного развития (СПР), которая должна сблизить субъекты федерации по доходам, привлекательности, связности, инфраструктуре. Работа над концепцией документа уже идет, и ученые-экономисты активно участвуют в дискуссии по поводу подходов к разработке СПР.
Прощаются им долги их
Наиболее ярко в послании президента России ФС РФ 2024 года прозвучала идея списания двух третей долгов субъектов федерации. Бюджетные кредиты выдавались российским регионам на реализацию инфраструктурных проектов под 3% годовых на срок до 15 лет. И в последние годы увеличивалась роль регионов в господдержке инвестпроектов, то есть они заведомо были вынуждены обращаться за деньгами чаще. Общий объем бюджетной задолженности регионов на 1 января 2024 года достиг 3,2 трлн рублей, увеличившись за год на 14,5%. Из этой суммы почти 2,5 трлн составляют бюджетные кредиты.
«Списание двух третей региональных долгов — очевидно хорошая мера, поскольку даст возможность региональным властям больше инвестировать, — убеждена Ольга Кузнецова. — Но вклад этой меры именно в снижение межрегиональной дифференциации может оказаться весьма скромным: у двух крупнейших городов — Москвы и Санкт-Петербурга — задолженность небольшая, а с остальными регионами ситуация уже не столь однозначная».
Объем госдолга некоторых субъектов РФ
Московская область
Долг — 8,38%, население — 5,37%Татарстан
Долг — 4,64%, население — 2,73%Нижегородская область
Долг — 4,53%, население — 2,10%
Прямой очевидной зависимости между уровнями долга и экономического развития нет (высокая задолженность бывает у высоко- и среднеразвитых регионов, потому что они могли много вкладывать в развитие в прежние годы, тогда как регионы с низким уровнем развития часто балансировали доходы и расходы на низком их уровне), подчеркивает Ольга Кузнецова.
«Рост государственного долга субъектов Российской Федерации продолжался даже с учетом того, что практически безвозмездные кредиты из федерального бюджета везде заместили дорогие коммерческие заимствования и субъекты РФ смогли сэкономить на выплатах по обслуживанию своего государственного долга, — отмечает директор Центра региональной политики (ИПЭИ) РАНХиГС Владимир Климанов. — Поэтому радикализация действий по списыванию части бюджетных кредитов, которые имеют сейчас все регионы, назрела».
Можно увидеть, что практически во всех регионах уровень долговой нагрузки превысил собственные доходы бюджетов в несколько раз, указывает старший партнер группы «Деловой профиль» Ксения Архипова. В Москве на начало текущего года этот показатель составляет 4,8 раза, а в Санкт-Петербурге — 7,9 раза. «Лидером» в этом соотношении является Мордовия, где бюджетные долги в 94 раза больше годового бюджета на 2023 год. В Удмуртии и вовсе в 2022 году соотношение достигало 104 раз, а в 2023 уменьшилось до 82,2 раза.
Ксения Архипова обращает внимание, что закредитованность региональных бюджетов наблюдается уже давно, а это значит, что следовало бы пересмотреть механизм бюджетного кредитования проектов развития, возложив ответственность за их финансирование не на региональные бюджеты, а на профильные министерства. Не следует также смешивать региональные коммерческие инвестиционные проекты с социально значимыми проектами инфраструктуры, считает эксперт.
Зачем нужна новая стратегия?
Сейчас в России действует Стратегия пространственного развития РФ на период до 2025 года, утвержденная в 2019-м. По мнению многих экспертов, она была в некоторых аспектах недоработанной. Так, доцент РУДН Константин Чернышев напоминает, что представленный на общественное обсуждение в 2018 году проект СПР включал Байкальский макрорегион, но передача двух забайкальских субъектов в состав Дальневосточного округа привела к включению оставшейся Иркутской области в Ангаро-Енисейский макрорегион, что вызывало сомнения в экономической обоснованности деления. Безусловно, в действующей стратегии, по мнению эксперта, немало и сильных мест, в частности, инфраструктурное обеспечение переориентации на восток, в том числе увеличение провозной способности Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей, модернизация портового хозяйства.
Главный научный сотрудник Института народнохозяйственного прогнозирования (ИНП РАН) Ольга Кузнецова также считает, что достижением последнего десятилетия стало активное формирование федеральной пространственной политики, и сам факт принятия в 2019 года Стратегии пространственного развития РФ — уже значимое достижение, то есть движение в целом было в правильном направлении. Другое дело, что не всегда новые инструменты поддержки территорий показывают максимальную эффективность, и есть целый ряд задач, которые пока не решены.
Например, так и не была создана система аналитического мониторинга пространственного развития в разрезе муниципальных образований и их типов, а без этого невозможно адекватно оценивать пространственное развитие. Ольга Кузнецова также обращает внимание, что до конца не решен вопрос с оптимальной системой местного самоуправления, полномочий и доходных источников местного самоуправления, недостаточно внимания уделялось межрегиональным и межмуниципальным взаимодействиям, не решена задача справедливого распределения налоговых доходов между регионами.
«В любом случае многие работающие механизмы будут востребованы и далее, — уверен профессор Климанов. — Речь может идти об общей конструкции межбюджетных отношений, ядром которой выступает сформировавшаяся система предоставления межбюджетных трансфертов разных видов, об особом внимании к геостратегическим макрорегионам, таким как Дальний Восток, Арктика, Северо-Кавказский федеральный округ, новые регионы, об индивидуальных программах социально-экономического развития отсталых регионов, об использовании преференциальных режимов, например, особых экономических зон или территорий опережающего развития».
Что важно учесть
Эксперты в области пространственного развития из Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, главные научные сотрудники Ольга Кузнецова и Александр Дружинин в недавней статье, посвященной выработке Стратегии пространственного развития, пришли к выводу, что новый документ должен исходить из следующих принципов:
— взаимосвязанность с другими направлениями федеральной социально-экономической политики, особенно научно-технологической, внешнеэкономической, организация межведомственного взаимодействия (помимо Минстроя и Минтранса, Минэкономразвития, в разработке СПР должны быть задействованы, по меньшей мере, Министерство по развитию Дальнего Востока и Арктики РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство науки и высшего образования РФ);— многовекторная федеральная пространственная политика, определение ее целей, задач, направлений в отношении всех макрорегионов страны, а не только приоритетных геостратегических регионов; особого внимания требуют Сибирь, Юг, Северо-Запад;
— обеспечение полимасштабности федеральной пространственной политики с обязательным усилением ее «муниципализации»;
— переход от определения перспективных центров экономического роста к анализу единой системы расселения и перемещение основного акцента в пространственном развитии на создание условий для взаимодействия территорий разных типов и масштабов.
Межрегиональная дифференциация
Рассматривая задачу снижения дифференциации межрегионального развития, важно помнить, что это не равно созданию условий для развития регионов, считает Ольга Кузнецова. Снижение дифференциации означает, по ее мнению, что регионы с низким уровнем экономического развития должны развиваться быстрее: не такими же темпами и уж тем более не медленнее регионов с высоким уровнем экономического развития. То есть в них нужно вкладывать больше денег.
«Снижение межрегионального неравенства так или иначе требует вложения средств в регионы с недостаточным уровнем экономического развития. Уже сложившиеся точки роста, безусловно, должны развиваться, но важно расширять географию экономического роста. И один из возможных путей решения этой задачи — повышение связности территорий за счет развития транспортной инфраструктуры, причем на разных уровнях», — уверена профессор Кузнецова.
Эксперты ИНП РАН отметили в упомянутой статье, что в стратегии должно быть для начала отражено все многообразие существующих форм территориальной организации общества и экономики. Движение в этом направлении, связанное с поправками в СПР 2021–2022 годов, уже началось, но новаций последних лет недостаточно.
В частности, в действующей редакции стратегии речь идет о трех видах городских агломераций: крупнейших (с населением более 1 млн человек), крупных (от 0,5 до 1 млн) и «просто» агломерациях (с населением свыше 250 тыс), опорных населенных пунктах, агропромышленных и минерально-сырьевых центрах и сельских территориях. Однако в действующей нормативно-правовой базе РФ уже есть еще один вид агломерации, который не учитывается в СПР: сельские агломерации (примыкающие друг к другу сельские территории и граничащие с сельскими территориями поселки городского типа и/или малые города с численностью населения до 30 тыс. человек.)
Даже с учетом этого варианта вне поля зрения СПР оказываются также агломерированные формы расселения с численностью от 30 до 250 тыс., хотя именно в этих масштабах обеспечение связности населенных пунктов имеет существенное значение в силу расширения потребительского рынка и рынка труда, считают эксперты ИНП РАН. И в этом направлении необходимы дополнительные исследования ученых-экономистов, потому что процессы агломерирования на основе малых и средних городов, сельской местности пока слабо изучены.
С точки зрения эффективной организации государственного управления проблемой является и определенная ведомственная разобщенность. Неудивительно, что сельские агломерации не попали в СПР, поскольку занимается ими (как и сельской местностью в целом) не Минэкономразвития России, а Минсельхоз России, хотя на сегодняшний день для сохранения сельских населенных пунктов существенно развитие не только сельского хозяйства, но и несельскохозяйственной занятости.
Дискуссия продолжается, проект концепции СПР должен быть представлен в течение 2024 года, и у разработчиков есть все возможности, чтобы внести в документ задачи и инструменты, получившие консенсусную поддержку научного сообщества.
Автор: Дмитрий Алексеев
