Российские географы и экономисты не первый век задаются вопросом, что есть пространство России — благо или испытание? В 2019 году была принята Стратегия пространственного развития России. В новой геоэкономической реальности этот вопрос стал еще актуальнее, поскольку устойчивость экономики России зависит от тех территорий, которые прежде не всегда были приоритетными. С тех пор, помимо нашумевшего и отшумевшего ковида, произошли существенные изменения в мировой геоэкономической системе, поэтому вполне понятно, что этот документ сейчас пересматривается.
Опорные населенные пункты
Правительство Российской Федерации планирует до конца 2024 года утвердить новую Стратегию пространственного развития. Главное новшество нового документа: появилось понятие «единый перечень опорных населенных пунктов». Как пояснила Ольга Кузнецова, главный научный сотрудник Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, предыдущая Стратегия основывалась на «центрах экономического роста», под которыми имелись в виду прежде всего крупные городские агломерации, а в новом подходе авторы делают попытку охватить весь спектр возможных точек роста, в том числе и в сельской местности.
Однако с этим перечнем, по словам профессора Кузнецовой, возникает масса вопросов. Например, сейчас в законодательстве никак не урегулировано, что считать сельской местностью, а что городом. Единственный документ, в котором дано определение населенного пункта, — это Правила дорожного движения, а в остальном действует документ 1982 года, который многие уже не учитывают. То же самое касается и определения городской агломерации.
«Тот единый перечень опорных населенных пунктов, который сейчас формируется, потребует гораздо более активного участия в том числе исследовательского сообщества, потому что сама идея, как всегда, неплоха, но весь вопрос в том, как будет сформирован этот перечень. И эту идею можно превратить в очень нехорошую вещь, если эти опорные населенные пункты будут выделены совершенно некорректно», — отметила экономист.
Важно прежде всего изменить подходы к решению проблем поляризованного развития, считает директор Института экономики и организации промышленного производства СО РАН, член президиума ВЭО России, академик РАН Валерий Крюков. Речь идет не только и не столько о населенных пунктах, сколько о развитии экономической активности с востока на запад, из периферии в центр. «Нужно отойти от центрально-периферийной модели социально-экономического развития, которая ведет к фрагментации. Проблема связанности и интегрированности чрезвычайно остро стоит перед восточными территориями, и поддержка опорных городов и поселений этот вопрос абсолютно не решает», — полагает академик Крюков.
Северная широтная проекция СЗФО теряет население, это ведет к локационному сжатию и опустыниванию огромных территорий, которые были некогда развиты, рассказала директор Вологодского научного центра РАН Александра Шабунова.
«За исключением Санкт-Петербурга везде замедляется производственно-экономическое развитие со снижением инвестиций в основной капитал. Происходит хозяйственное опустынивание большинства периферийных территорий федерального округа, выстраивается огромное межрегиональное и внутрирегиональное различие. Например, разница между максимальным и минимальным объемом инвестиций в основной капитал в регионах превышает в 31 раз, а в Республике Коми — в 88 раз. Значит, что-то крупное развивается, а остальная территория превращается в экономическую пустыню», — пояснила профессор Шабунова.
По данным, которые привела экономист, в инфраструктуре СЗФО сложилась очень неблагоприятная ситуация с автомобильными дорогами. Это снижает связность территорий, увеличивает издержки и становится одним из факторов людского оттока.
В 1990 году доля населения, проживающего в 16 городах-миллионниках, составляла 19,7%, в 2023-м — 24,3%. Число жителей Московского региона увеличилось на 38%, в Санкт-Петербургской агломерации — на 14%, в Краснодарском крае — на 25 %.
Сжатие территорий
Проблема пространственного развития, которая пока не нашла решения в Стратегии, — это сжатие освоенного пространства, считает Ольга Кузнецова. Точно так же, как индустриализация вытолкнула огромное количество людей из сельской местности в города, рост производительности труда в сельском хозяйстве и традиционных видах промышленности, а также появление массы новых современных и интересных видов деятельности гонит людей в крупнейшие города.
«С одной стороны, ставится задача обеспечить устойчивое развитие, устойчивую систему расселения, предотвратить отток населения из малых городов, сельской местности, с востока страны. С другой стороны, хотят добиться миграционной мобильности, чтобы обеспечить рабочими местами новые точки роста. Сейчас говорят о том, что должны появиться и новые экспериментальные населенные пункты. А людей откуда взять, кроме как еще больше опустошить те населенные пункты, которые и так теряют население?» — задает вопросы экономист.
Неравномерное развитие регионов и снижение устойчивости национальной системы расселения относятся к главным стратегическим угрозам национальной безопасности в области экономики, заявил вице-президент ВЭО России, первый заместитель председателя комитета Совета федерации ФС РФ по бюджету и финансовым рынкам Сергей Рябухин. По мнению сенатора, Стратегия пространственного развития должна стать основой, утверждающей на государственном уровне рациональное использование пространств Российской Федерации и скрепляющей отраслевые стратегии и государственные программы.
«Предлагаем рассмотреть вопрос о целесообразности создания подведомственного Минэкономразвития научно-исследовательского учреждения по изучению производительных сил, организации и координации научного обеспечения государственной политики, регионального и пространственного, развитию экономики Российской Федерации», — заявил Сергей Рябухин.
Авторы новой Стратегии отказались от использования макрорегионов. С 2020 года различия между ними практически не сокращались, кроме ряда социальных показателей и инвестиций на душу населения, а некоторые — даже усиливались, рассказала Юлия Лаврикова, директор Института экономики Уральского отделения РАН.
«Не столько региональные различия должны быть индикаторами Стратегии пространственного развития, сколько стимулирование межтерриториального взаимодействия, потому что именно оно из опорных точек действительно разнесет этот эффект на другие территории. Например, на Дальнем Востоке есть проектный офис, который занимается межрегиональным взаимодействием, возникают межрегиональные кластеры, идея с Енисейской Сибирью — очень интересна, есть офсетные контракты, когда при определенном объеме инвестиций возможно межсубъектное взаимодействие. Но таких опытов только четыре. Надо посмотреть, что тормозит эту идею, и реализовать ее», — считает профессор Лаврикова.
Научно-технологическое пространство
В новых геоэкономических условиях очень важно определить пространственные компоненты научно-технологической политики, однако на сегодняшний день это, по сути дела, — терра инкогнита: к этому вопросу, за исключением очень ограниченного круга специалистов, обратились совсем-совсем недавно, рассказала Ольга Кузнецова. Она объяснила, что в области пространственных аспектов технологической политики сейчас полный хаос, хотя есть масса инструментов поддержки научно-технологического развития: и наукограды, и НТЦ, и технопарки, и государственные научные центры. Как принимаются решения о том, где это все создавать и как эти решения соотносятся друг с другом, по словам ученого, непонятно.
«Безусловно, все территории науки, все территории, которые имеют научно-технологический потенциал, должны попасть в поле интереса федеральных властей. На сегодняшний день страна не может позволить себе игнорировать те территории, где такой потенциал существует. Естественно, в отношении регионов, где такого потенциала нет, надо решать проблемы трансферта технологий», — считает Ольга Кузнецова.
Сенатор Сергей Рябухин предложил в этой связи создать в наукоградах РФ территории с особыми условиями научно-технической и инновационной деятельности по аналогии с правовыми режимами, установленными для «Сколково».
Необходимость акцента на обеспечение технологического суверенитета и структурной перестройки экономики в пространственном разрезе подчеркнул директор Института экономики РАН, член-корреспондент РАН Михаил Головнин, член президиума ВЭО России. Речь идет, по словам ученого, о перестройке логистики, выстраивании новой транспортной инфраструктуры, о развитии восточных регионов, опять же, с учетом демографических проблем. Экономист считает, что без создания привлекательных рабочих мест это сделать едва ли удастся, но важно решать и макроэкономические проблемы, которые не имеют прямого отношения к региональной политике, такие как эффекты валютного курса и денежно-кредитная политика.
Заместитель президента РАН член-корреспондент Академии наук Владимир Иванов напомнил о концепции территории инновационного развития, которая была разработана в 1998 году. В общих чертах это идея кластерного развития, и, по словам ученого, она в последние три года показала свою эффективность на примере научно-промышленных кластеров двойного назначения.
«Эти работы в основном проводились для взаимодействия ОПК с гражданским сектором науки и производства, и сейчас действует четыре таких кластера: в Томске и Екатеринбурге. И буквально месяц назад было подписано соглашение о создании московского научно-промышленного кластера, куда вошли 16 крупнейших организаций, в том числе “Росатом”, Минпромторг и много других — 16 крупнейших наукоемких предприятий», — рассказал вице-президент РАН.
Доля сельских населенных пунктов без людей или с единицами жителей увеличилась с 1989 по 2021 год с 16 до 31%. Количество городов за то же время выросло на 7,7%, а горожан — на 8,5%.
Сельская жизнь
Как решается в новой Стратегии вопрос о сельских территориях? Сейчас положение в российских селах в основном характерно для экономически слаборазвитых стран, когда население концентрируется преимущественно в относительно крупных и крупнейших городских агломерациях, а формирование сельских агломераций во многом напоминает ликвидацию неперспективных деревень в 1960–1970-х годах, от которых до последнего времени российская деревня так и не смогла оправиться. Так считает руководитель секции экономики, земельных отношений и социального развития села Отделения сельскохозяйственных наук РАН академик Анатолий Алтухов.
«Власти следует обратить особое внимание пока еще на сохранившиеся, небольшие по количеству жителей многочисленные сельские населенные пункты, разбросанные на огромной и малонаселенной территории страны, с неразвитой сельской экономикой, слабой социальной и транспортной инфраструктурой, но важной для обеспечения национальной безопасности. Если срочно не применять кардинальные меры по их возрождению или хотя бы в ближайшее время не ослабить неконтролируемый государством исход сельского населения, с высокой степенью вероятности будет дальше пополняться перечень заброшенных и умирающих деревень и расширяться социальная пустыня в стране», — сказал академик Алтухов.
Академик РАН, директор Всероссийского института аграрных проблем и информатики имени А. А. Никонова Александр Петриков считает, что в обществе и государстве до сих пор нет консенсуса по поводу того, что делать с деревней, хотя в передовых в социально-экономическом отношении странах приняты так называемые сельские пакты — общественные договоры о том, как поступать по отношению к селу, тратить на него ресурсы или не тратить, потому что рынок демонстрирует по отношению к мелким поселениям свои провалы.
«Автоматически решить сельские проблемы, как и проблемы малых городов, вовлекая их в зону влияния национального глобального рынка, в зону влияния крупных городских агломераций, невозможно. Необходима специальная сельская политика, которая там и проводится примерно с рубежа 1970-х годов, которая требует затрат от общества», — отмечает академик Петриков.
Пример неравномерности
Московская и Санкт-Петербургская агломерации и Краснодарский край
1,2% территории страны
24% населения
26% среднегодовой численности занятых работников
37% объема валового регионального продукта
По его мнению, урбанизацию нельзя остановить, но в России происходит неуправляемая, агрессивная урбанизация с рядом неблагоприятных для страны социально-экономических последствий: это и уменьшение рождаемости на селе до уровня ниже, чем в городе, с 2015 года, свертывание обжитого пространства, утрата социального контроля и запустение сельхозугодий. Сюда можно добавить ухудшение экологической обстановки в крупных городах, увеличение плотности автомобильных пробок.
«У нас есть около 2 тыс. опорных населенных пунктов и еще 122 тыс. — прилегающие сельские населенные пункты. В Брянской области к опорникам отнесены районные центры. А все остальные — прилегающие территории плюс еще самые мелкие, которые не вошли в эти списки. Что это значит? Это значит, что в основной программе развития сельских территорий все ресурсы будут концентрироваться в райцентрах. Получается, опять село денег не получит», — отмечает экономист.
Нужен научный подход
Член-корреспондент РАН директор ИНИОН Алексей Кузнецов обратил внимание, что некоторые проекты зачастую не имеют очевидной долгосрочной ценности. Ученый приводит пример высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва — Санкт-Петербург. По его словам, по-прежнему нет планов соединить быстрыми способами крупнейшие города страны за пределами Москвы и Санкт-Петербурга.
«Я не очень понимаю, как это коснется остальных россиян и что будет с жизнью между Москвой и Петербургом, точнее, между Тверью и Великим Новгородом. У нас за 2014–2024 годы, когда население страны было более или менее стабильным, город Торжок потерял 16% жителей, Вышний Волочек — почти 12%, Валдай — более 7%. Чем быстрее мы будем пролетать мимо этих старинных городов, тем меньше шансов, например, у Торжка попасть в список ЮНЕСКО», — рассуждает ученый.
Академик РАН Абел Аганбегян уверен, что для реализации Стратегии пространственного развития нужно научное и проектное обеспечение. Ученый напомнил, что Владимир Вернадский в 1915 году создал Комиссию по изучению естественных производительных сил (КЕПС). Это была единственная организация Академии наук, которая существовала прямо при президиуме, ее возглавляли великие ученые. КЕПС был переименован в СОПС, влившийся затем в Госплан и занимавшийся в рамках пятилетнего плана развитием производительных сил России.
«В России полностью ликвидирована проектная организация, которая занимается пространственным развитием, а по отраслям их число резко сократилось. Раньше при каждом министерстве были подразделения, которые занимались делами пространственного развития хотя бы своих отраслей. Нужно такие организации воссоздать», — считает академик Аганбегян.
Предложения о воссоздании научного центра региональных исследований, каковыми являлись в свое время КЕПС и СОПС, поддержал модератор и руководитель научного форума «Абалкинские чтения» академик Борис Порфирьев, руководитель секции экономики Отделения общественных наук РАН.
«Разработка стратегии пространственного развития — заметный шаг вперед и необходимое, но недостаточное условие достижения национальных целей развития. Поэтому важно продолжить совместные усилия ученых и практиков, направленные на решение тех вопросов, которые пока остаются без удовлетворительного ответа в проекте Стратегии, а затем — на ее реализацию в целях обеспечения устойчивой динамики роста и повышения качества жизни людей во всех регионах страны»», — подчеркнул академик РАН.
Сергей Бодрунов,
президент ВЭО России, член-корреспондент РАН«Устойчивость экономического роста напрямую связана с пространственным развитием. Сокращение межрегиональных различий по уровню экономики и социальной сферы, повышение территориальной связности страны позволит выйти на опережающее развитие человеческого, логистического, ресурсного, научного и технологического потенциала. Именно поэтому вопросы пространственного развития сегодня находятся в фокусе внимания властей, научного и экспертного сообщества».
Автор: Андрей Травин
