главный научный сотрудник Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, д.э.н., профессор
Сейчас начинается процесс разработки новой стратегии пространственного развития: предыдущая была принята в 2019 году, ее срок действия заканчивается в 2025 году.
Федеральная политика в отношении Арктики во многом является отражением общих проблем, которые не решены в рамках федеральной пространственной политики. У нас очень многое делается в последние годы в Арктике, выстроена неплохая системная федеральная арктическая политика, есть специальный указ об арктической зоне, есть закон, масса принятых решений. Но я хотела бы обратить внимание как раз на то, что объектом этой политики является Арктическая зона Российской Федерации в целом. Она является приоритетным геостратегическим регионом, но федеральная пространственная политика должна быть более масштабной. Это означает, что мы должны задумываться не только о том, какова судьба отдельных макрорегионов, в каких-то случаях регионов, но еще и муниципальных образований или локальных территорий, и говорить нужно одновременно обо всех трех уровнях, потому что когда мы формируем цели пространственной политики в отношении только одного территориального уровня, мы рискуем вступить в противоречие с целями пространственной политики другого уровня. Допустим, объект арктической политики – это Арктическая зона. А что происходит внутри Арктики? Насколько эта политика сказывается на разных типах муниципальных образований? Кто является реальным бенефициаром этой политики?
Мы проанализировали реестр резидентов арктической зоны Российской Федерации с точки зрения их распределения по муниципальным образованиям арктической зоны. Львиная доля этих резидентов приходится всего-навсего на две группы территорий: Архангельская и Мурманская агломерации. Примерно три четверти всех резидентов относятся к европейской части российской Арктики. При этом примерно половина муниципальных образований арктической зоны вообще никак не выигрывает от введения преференциального режима, потому что туда не пришло либо вообще никаких резидентов за три года с начала действия этого преференциального режима, либо пришли единицы.
Если мы посмотрим на другие инструменты федеральной политики, то увидим, что картина оказывается такой же. Львиная доля инвестиционных проектов, инвесторов приходится именно на европейскую часть Арктики. Хорошо это или плохо? С одной стороны, и Архангельск, и Мурманск нуждаются в развитии, но, с другой стороны, мы должны понимать, что те преференциальные режимы, которые вводятся, еще больше усугубляют те диспропорции, ту дифференциацию, которая между муниципалитетами существует.
Есть еще одна проблема федеральной арктической политики, которая является общей для пространственного развития в целом. Это множественно схожих инструментов, которые применяются для поддержки предпринимателей. С одной стороны, неплохо, когда инструментов много, предприниматель может выбирать. С другой стороны, когда это однотипные инструменты, это очень сильно запутывает ситуацию, и можно нередко встретить комментарии по поводу того, что хотелось бы какой-то унификации или, по крайней мере, информационной поддержки. Опять же, есть территория опережающего развития внутри Арктики, есть отдельно меры дальневосточной политики, которые пересекаются с арктической и так далее.
Почему так происходит и почему тема муниципалитетов выходит из поля обсуждения? Одна из основных причин состоит в том, что нет оценки ситуации в муниципалитетах. Так сложилось, что муниципальная статистика начала развиваться только в последние годы, и с ней очень много проблем. Одна из них – отражение структуры трудовых ресурсов и рабочих мест в Арктике. Мы смотрим на муниципальную статистику и обнаруживаем, что примерно половина занятых в экономике у нас куда-то исчезает. Росстат честно говорит, что это малый бизнес, но это явно еще и весь неформальный сектор экономики, а также какая-то часть предприятий.
Для тех, кто занимается темой Арктики, хорошо известно, что одна из серьезных проблем оценок состоит в том, что там очень высокий уровень цен. Очень высокий уровень цен означает, что все показатели автоматически очень высокие. Если мы смотрим на статистику без корректировки на различия цен, у нас вся Арктика имеет супервысокий уровень развития. Соответственно, надо каким-то образом эту проблему решать и научиться сравнивать муниципалитеты.
Можно использовать показатель уровня развития, который не зависит от уровня цен. У налоговой службы и Росстата есть новый актуальный показатель – объем налогооблагаемых денежных доходов и социальных выплат: отдельно доходы, отдельно выплаты. И по доле соцвыплат в общем объеме денежных доходов можно вполне корректно судить о том, насколько различаются муниципальные образования по уровню их благополучия, а различаются они очень сильно. Если в газодобывающих муниципалитетах Ямала доля социальных выплат – это только 5%, так как там работают вахтовики, то в периферийных регионах – больше 50%. То есть более половины тех денег у людей – социальные выплаты, а не то, что они зарабатывают. Это яркая иллюстрация масштабов различий между муниципалитетами.
На самом деле территориальные пропорции в Арктике достаточно инерционны, изменений не так уж много, и позиции Арктической зоны Российской Федерации, несмотря на то, что делалось в последние годы, остаются примерно на одном уровне. Ситуация заметно улучшилась в Мурманской области, потому что там реализовывался целый ряд проектов, в том числе, и развитие Мурманского транспортного узла, там работают меры преференциальной поддержки.
Итак, мы видим довольно четко, что федеральная политика, которая проводится в Арктической зоне, скорее закрепляет и даже усиливает те внутренние различия, которые в Арктике сложились, а не способствует их сокращению. В той или иной степени это является вызовом, на который надо будет найти ответ и, соответственно, разработать какие-то меры поддержки других регионов, тем более что многие из муниципалитетов, которые имеют низкий уровень развития – это территории традиционного проживания народов Арктики, и нельзя просто людей оттуда вывезти. Можно сказать, что преференциальный режим востребован лишь там, где для этого есть объективные предпосылки, хоть какие-то возможности диверсификации и в промышленности, и в транспортной сфере, а это прежде всего города и городские агломерации.
Вопрос дискуссионный: должны этим заниматься федеральные власти или это задача региональных властей? Мне кажется, что хотя бы в какой-то степени – федеральные власти, но даже если это задача региональных властей, то должны быть четкие требования к разработке стратегии пространственного развития внутри регионов, потому что арктическим муниципалитетам в разных регионах уделяется разное внимание. В любом случае, со стороны федеральных властей нужны усилия по совершенствованию муниципальной статистики и созданию системы мониторинга пространственного развития в разрезе территориальных единиц, меньших, чем субъекты федерации
