Виктор Полтерович
Заместитель директора Московской школы экономики МГУ им. М.В. Ломоносова, заведующий лабораторией ЦЭМИ РАН, академик РАН
ПРОБЛЕМА УЛУЧШЕНИЯ ИНСТИТУТОВ
Как выйти из ловушки стагнации? Стандартная рекомендация — улучшать институты. Имеется в виду противодействие коррупции, сокращение доли теневого сектора, снижение административных барьеров, достижение прозрачности бизнеса, укрепление права собственности и т.п. В принципе, все эти цели достойны того, чтобы их добиваться. Беда в том, что успех в их достижении зависит от массовой культуры, от неформальных норм. Если неформальные нормы не поддерживают реформу, то попытки ее реализации путем принуждения и контроля оказываются особенно затратными.
Многолетние перипетии закона No 94-ФЗ о государственных закупках или единого государственного экзамена демонстрируют, как мало шансов на улучшение «институтов» путем прямолинейного копирования западных механизмов. «Институциональная мода» среди исследователей, занятых задачами догоняющего развития, давно прошла. На первый план выдвинулись проблемы промышленной политики, выявления приоритетов, стимулирования экспортоориентированного роста. С другой стороны, улучшение институтов в указанном выше смысле не является ни необходимым, ни достаточным условием успеха догоняющего развития.
Конечно же, можно возразить, что качество институтов является лишь одним из факторов, которые влияют на рост. Это верно. Среди важнейших факторов — наличие институтов иного типа, способных работать при относительно низком уровне массовой культуры.
ИНСТИТУТЫ ДОГОНЯЮЩЕГО РАЗВИТИЯ (ИДР)
Чтобы избежать ошибок при разработке стратегий, необходимо опираться на теорию в широком смысле этого слова: на абстрактные «модельные» разработки, на эконометрические исследования, на изучение опыта успешных стран.
В каждом случае мы сталкиваемся с определенными ограничениями. Например, эконометрические расчеты позволяют сформулировать правдоподобные гипотезы, но не окончательные заключения, так как полученные с их помощью выводы справедливы «в среднем» по выборке, но не обязательно для каждого конкретного объекта. Более того, поскольку успех догоняющего развития редок, успешные страны нередко оказываются аутлайерами. Чтобы ответить на вопрос, как проводить реформы, очень важно опираться на опыт этих стран. Изучение этого опыта приводит к заключению о том, что целесообразно различать институты конкурентного рынка и институты догоняющего развития.
Сопоставим, например, значения индикатора rule of law (измеряющего уровень законности) и темпы экономическо го роста для четырех стран: Белоруссии, Украины, Венгрии и Чили за период 2000–2012 годов. По уровню законности Беларусь наиболее отсталая из этих стран, а Чили — наиболее передовая, но тем не менее максимальный темп роста имел место как раз в Белоруссии. По сравнению с Украиной, если взять более широкий промежуток времени, разница совершенно фантастическая: в 1994 году белорус был на 4% богаче украинца, а в 2012 году — почти вдвое. Сравнение качества институтов и темпов роста Индии и Китая в послевоенный период приводит к аналогичному заключению.
ИДР В ПЛОХОЙ ИНСТИТУЦИО-НАЛЬНОЙ СРЕДЕ
Инициируя и поддерживая в течение некоторого времени экономический рост, они ускоряют эволюцию гражданской культуры, создавая условия для совершенствования институтов конкурентного рынка, и постепенно, по мере движения вперед, теряют свое значение. ИДР направлены на решение фундаментальной проблемы, о которой говорилось ранее: на формирование, отбор и реализацию крупномасштабных проектов модернизации. В этом процессе инициатива принадлежит правительству, которое следует принципам корпоративизма.
Корпоративизм — это система принятия политических и экономических решений, основанных на взаимодействии государства с организациями, представляющими группы интересов — работников, работодателей, представителей гражданского общества. К корпоративистским относят широкий спектр систем — от франкистской Испании до Скандинавских стран и Австрии в послевоенные годы.
Институты конкурентного рынка —
это те самые Институты, которые уже упоминались: они должны обеспечить эффективное исполнение закона, защиту прав собственности, низкий уровень коррупции и т.д. И, как было подчеркнуто, попытки непосредственного совершенствования этих институтов не ведут к успеху вследствие культурных и других ограничений; здесь на решающий прорыв рассчитывать нельзя. Страны, которые преуспели в догоняющем развитии, использовали институты иного типа. Восточноазиатские «тигры», послевоенная Франция, Испания в 1960-х, Ирландия в 1990-х — все они опирались на корпоративистскую систему государственного управления, на индикативное планирование, на институты, обеспечивавшие эффективное заимствование технологий. Во всех этих странах для проведения перспективной экономической политики и институциональных реформ было создано генеральное агентство развития, подчинявшееся непосредственно главе правительства; в некоторых случаях его роль играло выделенное министерство. Аналогичные институты догоняющего развития, включая генеральное агентство, существуют и в современном Китае, и в Малайзии, бурно развивающейся в последние три десятилетия.
В процессе взаимодействия преодолевается взаимное недоверие, повышается вероятность успеха экономической политики. Успех (экономический рост), в свою очередь, способствует укреплению доверия, изменению гражданской культуры. Роль государства в таких системах постепенно уменьшается, осуществляется постепенный переход к полноценной демократии. Индикативное планирование нельзя рассматривать как чисто технический элемент институциональной системы. Важная роль индикативного планирования состоит в организации диалога между государством и заинтересованными агентами. Именно на эту функцию обращал внимание создатель первой системы индикативного планирования во Франции Пьер Массе.
Пьер Массе
Экономист, инженер, математик, генеральный комиссар планирования в правительстве Де Голля
План вырабатывается посредством согласованных усилий представителей экономических и общественных сил: гражданских служащих, менеджмента (сельскохозяйственного, промышленного, коммерческого), профсоюзов и работников. Это сотрудничество обеспечивает более когерентные прогнозы и решения и создает ощущение единства, способствующее выполнению плана.
ИНСТИТУТЫ «ЭКОНОМИЧЕСКОГО ЧУДА»
Преодоление недоверия, учет патерналистских ожиданий, консолидация — на это был нацелен и ряд других институтов, характерных для стран «экономического чуда». В их числе система пожизненного найма, существовавшая в Японии и ряде других азиатских экономик и обеспечивавшая приверженность наиболее квалифицированных работников целям фирмы. Эта система противоречила идее свободной конкуренции на рынке труда, но оказалась эффективной в специфических условиях догоняющих экономик.
Другой нестандартный институт — система главного банка, преодолевавшая недостаток доверия на рынке кредитов. Правительства успешных стран поддерживали низкий уровень неравенства, что также способствовало консолидации общества. Чтобы снизить возможности лоббирования, в качестве важнейшего элемента промышленной политики использовался валютный курс. Поддержание его реального значения на достаточно низком уровне стимулировало экспортоориентированный рост. Задаче консолидации была подчинена и деятельность генеральных агентств развития.
Для достижения эффективных компромиссов в сфере экономической политики опять-таки необходим достаточно высокий уровень культуры. Иначе возникает бесконечное «перетягивание каната» между министерством экономики, министерством финансов и центральным банком. Стоит подчеркнуть, насколько общим элементом «экономических чудес» было наличие генерального агентства развития.
О ПРОГРАММЕ «ПЕРЕСТРОЙКА-3»
Естественно предполагать, что сходство промежуточных институтов, формировавшихся в успешных странах, объясняется совпадением целей и общностью технологических, институциональных и культурных ограничений, которые необходимо было учитывать и преодолевать. Если согласиться с тем, что эти ограничения во многом являются решающими и для России, то изложенный ранее анализ может быть положен в основу плана модернизации российской экономики.
Я условно называю этот план «Перестройкой-3», имея в виду, что первая перестройка у нас происходила после 1917 года, а вторая — в 1992 году. Чтобы запустить устойчивый долгосрочный экономический рост, требуется существенное изменение институтов, новая перестройка. Но, в отличие от первых двух, она не должна носить шокового характера, она может базироваться на уже достигнутом, тем более что ряд институтов, о которых шла речь раньше, у нас уже существует, пусть и в зачаточном состоянии. В частности, у нас издан ряд постановлений, касающихся системы национального планирования, на них можно опереться.
Здесь, правда, предстоит решить нетривиальную задачу: синтезировать индикативное планирование и программное бюджетирование. В процесс планирования целесообразно вовлечь региональные агентства развития и бизнес-ассоциации, чтобы обеспечить союз с обществом. Необходимо создать Федеральное агентство развития для координации планов и реформ. Нужно достроить национальную инновационную систему. Из хаотичного набора институтов развития, работающего безо всякой координации и подчас с неверными установками, следует сформировать эффективную систему, обеспечивающую трансфер технологий и постепенный переход к инновационному развитию.
Необходима также модернизация управления госсобственностью. Целесообразно разработать классификацию задач (миссий) госпредприятий. Каждому госпредприятию должна быть вменена миссия на текущий год; по завершении года должен быть представлен отчет, на основе которого принимается решение о целесообразности или нецелесообразности приватизации. Каждый акт приватизации крупного предприятия должен сопровождаться проектом-обоснованием.
Ранее в отдельной статье я указывал ряд других направлений реформирования институтов и мер экономической политики, которые следовало бы включить в программу предстоящих реформ. В их числе формирование современного сектора науки, включающего сеть отраслевых НИИ; совершенствование человеческого капитала; сочетание частно-государственного партнерства и проектного финансирования; введение прогрессивного подоходного налога; предотвращение завышенного валютного курса.
Только опираясь на систему институтов догоняющего развития, адекватную массовой культуре и удовлетворяющую существующим ограничениям, можно рассчитывать на запуск и поддержание быстрого и устойчивого экономического роста.
