О разработке «Стратегии пространственного развития РФ»

Стратегия пространственного развития — документ, который совсем недавно появился в правовом поле Российской Федерации, с лета 2014 года вырабатываются основные подходы к созданию такого масштабного аналитического труда. В ходе работы возникает немало противоречий. Документ сложен хотя бы тем, что должен объединить в себе две отраслевые специфики (то есть, грубо говоря, два ведомства): с одной стороны, стратегическое планирование, с другой — элементы территориального планирования. Таким образом, и градостроители, и экономисты должны подготовить единую стратегию. Каковы подходы к этому документу, как могла бы выглядеть идеальная «Стратегия пространственного развития», какие могут быть проблемы и компромиссы? «Вольная экономика» выслушала доклад профессора Елены Чугуевской, которая сформулировала подходы к созданию «Стратегии», и комментарии видных российских экспертов.

Елена Чугуевская,
Действительный государственный советник РФ 2-го класса, профессор

Как такое стратегировать?

Наша страна — самая большая в мире, площадь — 17,1 млн квадратных километров. Благо или прокля­тие, это — наша территория. Как правильно стратеги­ровать ее пространственное развитие? На протяжении всей истории России предпринимались подходы к стратегическому пространственному обустройству страны. В период царской России — это ранжирование городов на губернские и уездные, строительство Транссиба. В период индустриализации — это планирование и т. д. Моя цель в данном случае — не дать большую историческую справку, а просто напомнить, что государство все время занималось пространственной организацией своей территории.

Важно отметить, что территория Российской Федерации достаточно сложная, на 60% — неблаго­приятна для проживания. Зона Севера составляет 11 миллионов квадратных километров. Очень много территорий с неблагоприятными для строительства условиями, это и зоны вечной мерзлоты, и гляциологические территории, и оползневые территории, сейсмозоны.

Пара слов о системе расселения в том виде, как она на сегодня существует в Российской Федерации. Она состоит из двух трансконтинентальных рассе­ленческих структур — основная полоса расселения, где проживают три четверти населения, и зона оча­гового расселения, в основном это зона Севера. Количество населенных пунктов по переписи 2014 года — 1100 городов, 1200 поселений городско­го типа, 52 000 населенных пунктов. В этом числе — 36 агломераций с городами­ миллионника­ми (точнее, 15 миллионников и 21 город с населе­нием более 500 000). Процессы урбанизации в основном отражаются на системе расселения — сокращается число населенных пунктов, в основном сельских, увеличивается население в миллионниках и малых городах за счет деградации сельской посе­ленческой системы.

Из указа Президента «О национальных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 года» от 7 мая 2018 года:

15. Правительству Российской Федерации на основе стратегии пространственного развития Российской Федерации разработать с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации и до 1 октября 2018 г. утвердить комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры, предусматривающий обеспечение в 2024 году:

а) развития транспортных коридоров «Запад — Восток» и «Север — Юг» для перевозки грузов, в том числе за счет:

строительства и модернизации российских участков автомобильных дорог, относящихся к международному транспортному маршруту «Европа — Западный Китай»; увеличения мощностей морских портов Российской Федерации, включая порты Дальневосточного, Северо- Западного, Волго-Каспийского и Азово-Черноморского бассейнов;

развития Северного морского пути и увеличения грузопотока по нему до 80 млн тонн; сокращения времени перевозки контейнеров железнодорожным транспортом, в частности с Дальнего Востока до западной границы Российской Федерации до семи дней, и увеличения объема транзитных перевозок контейнеров железнодорожным транспортом в четыре раза; формирования узловых грузовых мультимодальных транспортно-логистических центров;

увеличения пропускной способности Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей в полтора раза, до 180 млн тонн; увеличения пропускной способности железнодорожных подходов к морским портам Азово-Черноморского бассейна;

б) повышения уровня экономической связанности территории Российской Федерации посредством расширения и модернизации железнодорожной, авиационной, автодорожной, морской и речной инфраструктуры, в том числе за счет:

поэтапного развития транспортных коммуникаций между административными центрами субъектов Российской Федерации и другими городами — центрами экономического роста, включая ликвидацию инфраструктурных ограничений на имеющих перспективы развития территориях, прилегающих к таким транспортным коммуникациям;

реконструкции инфраструктуры региональных аэропортов и расширения сети межрегиональных регулярных пассажирских авиационных маршрутов, минуя Москву, до 50% от общего количества внутренних регулярных авиационных маршрутов;

создания основы для развития скоростного и высокоскоростного железнодорожного сообщения между крупными городами; увеличения пропускной способности внутренних водных путей.

Генеральная схема

Предыдущий документ, который относился к пространственной стратегии Российской Федерации, назывался генеральной схемой расселения. Она была разработана в 1994 году, и с того времени подобны­ми документами мы не занимались. Генеральная схема расселения рассматривала территорию страны как систему расселенческих систем. 11 крупных региональных систем, 77 систем областного типа и около 2000 местных систем в границах сельских районов. Опорными межрайонными центрами по этому документу должны были стать города с населе­нием 100 000 — они создали бы тот самый опорный каркас России. Я приведу несколько тезисов, чтобы пояснить, какова была суть документа и как он на самом деле применялся.

Была подчеркнута необходимость дальнейшего развития Тихоокеанского региона и совершенство­вания расселения в районах Крайнего Севера. (Это и на сегодня открытый вопрос: нужно переосмыс­лять систему расселения Севера, которая была запла­нирована.) Речь шла и об интеграции и урбанизиро­вании сельских местностей, были отмечены позиции Московского региона и изменение традиционных рекреационных потоков.

Напомню, этот документ разрабатывался, когда уже распался Советский Союз, и осмысливалась тер­ритория в новых границах России. Речь шла и о «совершенствовании и развитии сложившейся системы расселения как основы территориальной целостности, адаптации системы расселения к струк­турным преобразованиям», о «модернизации и раз­витии целостного транспортно­коммуникационного комплекса». Приоритет отдавался развитию инфра­структурных комплексов и связей: Москва, Санкт­ Петербург, Балтийские порты, Тверь, Астрахань, Благовещенск, Каспий, Владивосток, Находка. Была предложена ориентация на бассейновый принцип территориальной организации страны.

Генеральная схема расселения коррелировала с ком­плексной схемой территориального, экономического и социального развития Российской Федерации, кото­рая фиксировала размещение производительных сил. В документе были отмечены территориально-­отрасле­вые сдвиги в развитии производительных сил: в Европейской части страны необходимо было сокра­щение производства ресурсоемкой и энергоемкой про­дукции, в восточной части страны — приоритет произ­водству и комплексной переработке сырья. Быстрейшая реконструкция экономики старопромышленных райо­нов была определена как приоритет так же, как и рас­ширение наукоемкой продукции оборонных предприя­тий Урала и сохранение высокого уровня добычи топливно­-энергетических ресурсов. Подчеркивалась важность формирования региональных структур, хозяйственных комплексов, выделения региональных точек роста, имеющих наиболее благоприятные усло­вия для прогрессивных отраслей. Многие эти позиции были поддержаны в последующем.

По рыночному принципу

Итак, документ работал с 1994 года, но вместе с тем основой рыночной модели организации пространства в постсоветский период было то, что 20 лет мы не смотрели на страну как на единый пространственный организм. По сути дела, государство отошло от регулирования пространственной организации экономики, произошел переход от комплексного планирования развития территории к физическому планированию инфраструктурных объектов — мы перешли к инфра­структурному планированию, а в утверждаемых доку­ментах была упущена важная аналитическая часть.

Во многом вся территориальная политика своди­лась к следующим характерным чертам:

1) поддерж­ке деятельности естественных монополий и верти­кально интегрированных компаний,
2) росту территорий крупных городов и сокращению количе­ства малых (по сути дела, неуправляемое сжатие происходило и происходит),
3) поддержке имидже­вых мегапроектов,
4) усилению межрегиональных диспропорций,
5) отстающему развитию транспорт­ной инфраструктуры,
6) конкуренции субъектов за федеральную поддержку приоритетных проектов,
7) ослаблению межрегиональной кооперации.

Генеральный ретранслятор

«Стратегия пространственного развития» была задумана как ретранслятор, переводчик приорите­тов социально-­экономического развития в приори­теты территориального развития. Она должна переводить основы государственной политики регионального развития, стратегии социально­-эко­номического развития Российской Федерации, стратегии национальной безопасности, в докумен­ты территориального планирования федерального уровня.

Предмет стратегии пространственного развития — комплексный анализ трех крупных структур — системы расселения (с анализом диспропорций и изменений, прошедших в последнее время), разме­щения производительных сил (определение приори­тетных конкурентоспособных видов экономической деятельности для субъектов Российской Федерации), выявления разрывов инфраструктурного каркаса и определения приоритетов, которые должны стать приоритетными и принесут максимальный экономи­ческий и социальный эффект.

Риски при создании стратегии

Пространство как фактор развития — достаточно сложная категория. Я выделила бы три укрупненных составляющих пространства: социальное простран­ство, экономическое пространство и физическое пространство. Стратегия пространственного разви­тия все­-таки ближе к физической части. Между тем, при подготовке этого документа возникают следую­щие риски и вопросы по сути.

Риски подмены стратегии пространственного раз­ вития стратегией регионального развития. Разделение этих двух направлений заложено в 172­-м Федеральном законе, где пространственная эконо­мика включает региональную экономику и опреде­лены базовые цели подготовки стратегии. Тем не менее, при подготовке сейчас проектируемого доку­мента не учтена работа Российской академии наук по проблемам пространственного развития.

Технологические риски: стратегия простран­ственного развития задумана как цифровая карта, которая должна была быть подготовлена на единой цифровой основе схем территориального планиро­вания Российской Федерации. Анализа и сопоставления трех пространственных блоков сейчас в доку­менте нет.

Методологические риски: не сформирована мето­дика пространственного анализа экономики и моде­лирования экономических эффектов, нет блока пока­зателей пространственного развития, не учтен опыт документов предыдущих периодов, тех, которых я касалась.

Организационный риск: документ разрабатывает­ся очень кулуарно. Несмотря на то что в постановле­нии Правительства была предусмотрена межведом­ственная рабочая группа, она перестала собираться. По проектному управлению внутри министерства создана проектная группа, но из-­за подобной закры­тости возникают домыслы, предположения, сложное отношение к документу. Я считаю, что он должен быть более публичен.

Миграция и инновации

В процессе подготовки к разработке «Стратегии» был выполнен анализ пространственных аспектов развития. На их основании следует отметить сле­дующее: изменение территориальной структуры населения идет под воздействием двух процессов. Первый — это, естественно, прирост иммиграции, — уровень доходов населения стал существенным фактором, определяющим миграционные потоки. Если раньше важнее был климатический вектор, то сейчас основное — возможность зарабатывать. Таким образом, притягательными остаются регио­ны с высоким экономическим потенциалом и круп­ными городами. Второй процесс — крайне не нормированное распределение инновационного потенциала Российской Федерации. Регионы с низ­ ким инновационным потенциалом — это Северокавказский, Сибирский, Дальневосточный. В пространстве структура занятости не совпадает со структурой распределения населения: тенденция в сторону увеличения западных и южных регионов и сокращения доли восточных, а также к концен­трации экономического потенциала в небольшом количестве регионов. По сути дела, 10 регионов у нас занимают в ВВП 55%. С 2011 года одна треть всех инвестиций в основной капитал были вложены в Москву, Санкт­-Петербург, Московскую и Тюменскую области.

Как развивать стратегию развития?

Предметом анализа на уровне производительных сил должна стать занятость населения и состояние основных фондов, вывод и выделение территорий инновационного развития, выделение экономиче­ских и технологических связей, определение диспро­порций, выделение территорий с избыточной и недостаточной занятостью. На уровне системы расселения — демография, миграционная подвижность, выделение городов, их ранжирование и агломерации. Определение урбани­зированных и неурбанизированных территорий, формирование межрегиональных систем расселе­ния, выделение стратегически важных территорий.

На уровне инфраструктурного каркаса: транспорт, энергетика, связь. Определение приоритетов для снятия инфраструктурных ограничений и, обяза­тельно, учет национальных богатств, природных ресурсов, объектов культурного наследия, определе­ние конкурентных преимуществ территорий.

На всех уровнях после выявления диспропорций результаты должны быть проиграны через сценарии развития, а на их основе — предложены варианты пространственной организации страны.

Если говорить о дальнейшей структуре простран­ственного развития, она масштабируется следую­щим образом на стратегии разного уровня: Российская Федерация в целом — макрорегионы — субъекты РФ — муниципальные образования. Все эти стратегии также должны содержать простран­ственную компоненту. Если на уровне Российской Федерации результатом стратегии должны стать приоритеты пространственного развития, приорите­ты развития инфраструктурного каркаса и сформи­рованы макрорегионы, то на уровне макрорегионов основная задача — обеспечение межрегиональной интеграции, на уровне субъектов Российской Федерации — приоритеты инфраструктурного раз­ вития и развития субъектов, то же — и на уровне муниципальных образований.

Общий принцип — дифференциация задач по пол­номочиям на каждом уровне управления, четкие требования к единому формату данных цифровых карт пространственной модели и формирование еди­ного пространственного каркаса страны.