Андрей Клепач,
главный экономист государственной корпорации развития ВЭБ.РФ, заслуженный экономист РФ, член Правления ВЭО России
Если посмотреть на структуру расходов, то первое, что можно сказать: сформировалась инерционная структура расходов бюджетной системы, отражающая сложившуюся модель развития. И есть огромная разница между тем, что декларируется как приоритет, и реальными расходами. Строчку про науку лучше даже не приводить: почти не растёт, за исключением некоторых шоковых событий, то есть в 2020 году, когда был коронавирус, то расходы на здравоохранение в процентах к ВВП и в реальном выражении подскочили очень сильно, но сразу после того, в 2021 году, провалились. Если смотреть на то, что заложено в бюджете, – тоже стагнация относительно ВВП, а в реальном выражении, соответственно, получается сокращение. Образование – все годы сохраняется примерно один и тот же уровень без каких-либо подвижек, которые касаются что стратегических инициатив или ещё чего-то.
Поскольку сейчас вопросы безопасности и силового блока на первом месте, расходы поднялись, но если посмотреть на бюджет, то видно сокращение и в номинальном, и в реальном выражении. Насколько это реалистично, сказать сложно. С одной стороны, не хочется обсуждать, когда операция закончится, но с точки зрения исторического опыта напомню, что в Соединённых Штатах в конце 1970 – начале 1980 годов расходы на оборону и силовой блок устойчиво держались на уровне около 6% ВВП. Только после развала Советского Союза было существенное сокращение. Поэтому я думаю, что надо быть готовыми к тому, что в краткосрочной перспективе такого снижения не будет, хотя понятно, что когда-то тема конверсии, сокращения расходов возникнет.
В ковидном году был скачок в мерах поддержки предприятий, но дальше, как мы видим, заложено сокращение. И нужно понять, насколько это будет соответствовать задаче поддержания экономического роста. При этом я бы выделил проблему, которую, с одной стороны, все понимают, с другой – непонятно, что с ней делать. У нас бюджет хоть и трёхлетний, но реально он однолетний, поскольку трехлетние обязательства плохо выполняются, есть там, естественно, госпрограммы, но они корректируются ежегодно и носят достаточно условный характер: реально расходы будут совсем другие, либо ниже, либо удастся пролоббировать, и они будут выше.
Внятного отчёта о 2022 годе в структуре бюджета нет. Соответственно, по 2023 – это тоже некоторые оценки, которые, скорее всего, будут по факту существенно отличаться. Но просто чтобы было понятно: оплата труда, по нашей оценке (есть исполнение за 11 месяцев) составила примерно полтора триллиона рублей, а на следующий год заложено 800 млрд с лишним. На 2025 и 2026 – вообще около 400 млрд, то есть почти в 3 раза с лишним меньше. Понятно, что реально такого сокращения – в 3 раза – не будет. Просто это деньги, которые сидят в условно распределенных расходах. В этом плане планировать хотя бы на 3 года – достаточно сложно, но все понимают, что как-то рассосётся и как-то всё будет не так, как это написано на бумаге и утверждено законом. Так что жесткость закона о бюджете частично компенсируется его необязательным исполнением, точнее тем, что исполнение совсем другое.
Закрытые статьи сейчас составляют почти треть бюджета, а дальше – по 20 с лишним процентов. В какой мере и для каких отраслей они имеют особое значение – сказать достаточно сложно. Минфин России говорит том, что бюджетный импульс – очень большой, на то же ссылается и Центральный Банк, который таким образом оправдывает ужесточение денежно-кредитной политики. Под бюджетным импульсом Минфин в основном понимает дефицит бюджета плюс средства ФНБ, и считает, что слишком большая величина – почти 10% ВВП за 2022 и 2023 год.
На наш взгляд, здесь картина принципиально другая. Если смотреть на 2024 год, бюджетный импульс достаточно ограничен, хотя он значимый – увеличение расходов почти на триллион по сравнению с 2023 годом. Очень важен механизм. На самом деле ключевой импульс дают закупки, а капитальные вложения сокращаются, субсидии в разных формах тоже сокращаются. Задача для нас как специалистов – оценивать бюджетный импульс и тем более его соотношение с денежно-кредитным, потому что денежно-кредитная составляющая со следующего года приведет к потере 0,7–0,8 процентных пункта ВВП, так что совместный эффект составит лишь 0,3%.
Есть третий момент, которому, на мой взгляд, мы недостаточно уделяем внимания, но я в данном случае про себя и про свой коллектив скажу: это то, что огромная часть средств не отражается доходами, расходами, финансированием, структурой финансирования бюджетного дефицита. Это так называемые остатки. На начало 2023 года почти 7 трлн рублей – это остатки в бюджетной системе, включая переходящие средства ФНБ и других фондов. Сейчас, по оценке Минфина, это 4 с половиной трлн. Такая же история была в прошлом году: дефицит в первом квартале – огромный, но практически весь он был покрыт просто за счёт остатков, которые с 2022 года перешли на 2023-й. Нечто подобное у нас будет и сейчас. То есть это потоки, которые носят краткосрочный характер, но они с точки зрения экономики и реализации бюджетного процесса играют не меньшую роль, чем общая величина расходов бюджета или тем более расходов за один квартал.
Но при этом если говорить о динамике бюджетного баланса, у нас прогноз доходов ниже, чем у Минфина. Это редкий случай, потому что всю жизнь он был выше и по факту они были выше. Сейчас к такому выводу мы приходим, исходя из консервативной динамики экспорта углеводородов, мы видим понижение цен на нефть и другие позиции. Я думаю, и темпы роста ВВП будут пониже, в 2024 году – около 1,7% — 2% выходит у Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, это в пределах точности счёта, потому что до конца не ясен эффект со строительством и другими вещами: доходы могут оказаться меньше, но на федеральном уровне дефицит будет небольшой. И если следовать тому, что заложено в закон «О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов», то реализуется установка Минфина России, и мы переходим к, пусть и изменённому, но бюджетному правилу и к профицитному бюджету.
Я разделяю мнение о том, что будет, видимо, принципиально другая конструкция бюджета в зависимости от системы нацпроектов, целеполагания, работа над которой идёт сейчас. Комментировать её неприлично, потому что она, с одной стороны, находится в закрытом режиме, но понятно, что всё-таки, видимо, будет выработана новая система национальных проектов, и не только нацпроектов. У нас такое сложное деление – нацпроект, госпрограмма, которая не нацпроект, федеральные проекты по Указу Президента. Будут приняты системные решения по развитию ключевых секторов экономики, и я думаю, что и по программе поддержки семей, поэтому картина сложится другая и бюджет будет дефицитным, но это будут другие параметры развития. Мы сейчас находимся в преддверии формирования новой экономической политики, и думаю, что тогда мы получим бюджет, направленный на развитие и решение структурных проблем, а не бюджет реагирования на шоки и инерцию.
