Александр Широв,
директор Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, член-корреспондент РАН, член Президиума ВЭО России
Вопрос приоритетов – это не вопрос анализа содержания текущего закона о федеральном бюджете, а более сложная вещь, которая имеет прямое отношение к тому, как меняется общая экономическая политика и взгляд власти на то, какие факторы являются ключевыми. Про это я сегодня хотел бы поговорить.
Часто говорят о том, что в результате последних событий роль государства и государственных финансов при формировании экономической динамики радикально выросла, но ничего подобного не произошло. Логика формирования государственных финансов с кризиса 2014–2015 годов сохраняется. В 2020 году на фоне корона-кризиса доля государственных расходов росла в структуре ВВП, в 2022 и 2023 годах также есть небольшой рост, но проект бюджета теперь предполагает нормализацию расходов, и это означает, что это логика макрофинансовой стабилизации.
Но что-то все-таки поменялось.
Если мы посмотрим на факторы, влияющие на динамику, со стороны конечного спроса, то увидим, что, в отличие от кризиса 2014–2015 годов, в 2020 году и в последующий период стал более существенным вклад государственного потребления. Государство воздействует на экономику не только через государственный спрос, но и через инвестиции, через доходы населения, но, так или иначе, впервые после длительного периода в 2020 году Российская Федерация проводила контрциклическую политику, которая сохранялась и в 2022-2023 годах. Это говорит о том, что мы научились тратить деньги и реагировать методами бюджетной политики на риски экономического развития: то есть система управления финансами стала более гибкой. Даже в 2014–2015 годах мы видели, что сокращение экономической активности было практически сопоставимо сокращениям вклада государства в экономическую динамику. Сейчас этого не происходит. Более того, государственные финансы становятся одним из ключевых элементов стабилизации экономической ситуации. Это принципиальное изменение вклада бюджетной политики в формирование темпов экономического роста.
Теперь о приоритетах. Главная проблема текущего момента состоит в том, что мы вынуждены реализовывать активную экономическую политику в условиях нарастания экономических ограничений. С точки зрения финансов у нас есть масса целей и задач, которые мы можем ранжировать. У нас есть два абсолютных приоритета: первый из них – это национальная безопасность, второй – макрофинансовая стабильность, и этот приоритет принят государством. Мы видим, что все решения, которые принимает Правительство и декларирует Президент – в этой логике, а это значит, что мы создали определенные рамки, в рамках которых мы должны решить ключевую задачу – сохранение социальной стабильности, потому что любая экономическая политика может быть признана успешной только в случае, если она сопровождается повышением уровня качества жизни населения. И имея данные императивы по национальной безопасности, по финансовой стабильности, по росту качества жизни населения, мы должны бороться с довольно серьезными вызовами.
Во-первых, мы не имеем такого объёма экспортных доходов, как раньше. Цены на нефть могут расти, безусловно, но физические объёмы экспорта, особенно природного газа, уже никогда не вернутся на те уровни, которые мы имели в 2021 году. Безусловно, у нас есть дефицит инновационного оборудования, связанный с технологическими санкциями. По нашим оценкам, этот дефицит составляет примерно 2 трлн рублей в текущих условиях.
Безусловно, у нас наблюдается ограничение доходов, и это тоже важно. Фактически это означает, что из всего набора факторов мы вынуждены выбрать очень небольшое количество приоритетов. И если мы посмотрим на бюджет, то мы поймем, что у нас осталось, по сути, 2 приоритета – это национальная безопасность и социальная политика.
Финансирование бюджета уже невозможно без использования дефицита. Дефицит становится важнейшим инструментом формирования экономической динамики и, по сути, бюджетом развития. Консолидированная позиция экспертов и Правительства состоит в том, что за счёт дефицита нельзя финансировать текущие расходы. Это значит, что все те средства, которые поступают за счёт дефицита, мы направляем на инвестиционные цели, прежде всего в области инфраструктурного строительства. И понятно, что дефицит – это неплохо, потому что это, с одной стороны, развитие финансового рынка, с другой стороны, возможность использовать те ресурсы, которые есть в банковской системе и у других экономических агентов, никакой проблемы нет. Главное, чтобы мы сохранили при этом принцип макрофинансовой стабильности, а здесь у нас есть проблема.
Проблема состоит в том, что использование государственных займов ограничено в силу той ситуации, которая сейчас сложилась. Ключевая ставка растёт, но дело не в ключевой ставке, а в инфляции, при которой заимствование в 2024 году порядка 4 трлн рублей может создать проблемы. Минфин России прямо говорит о том, что при текущих ставках делать это совершенно непродуктивно. Я должен с Министерством финансов в данном случае согласиться. Мы можем компенсировать эту проблему за счет средств ФНБ. Там есть от 5 до 8 трлн ликвидных средств, но это тоже ограниченный ресурс, и снижение дефицита бюджета, которое волшебным образом произошло в этом году и возможно в дальнейшем, это не столько плюс, сколько определённая проблема.
Проблема финансов сейчас не является ключевой. Мы можем найти средства (я это утверждаю) на любой проект. Нужно только понимать, какой вклад в расширение потенциала экономического роста этот проект создаст, потому что, если его не будет, мы получим экономические проблемы в перспективе ближайших 3–5 лет. То есть вопрос не в том, чтобы нарастить расходы бюджета, а в том, чтобы сформировать внятную, комплексную, замкнутую экономическую стратегию.
Больше всего меня беспокоят затраты на прикладные исследования и разработки. Хотел бы отметить, что даже при наличии приоритета в области национальной безопасности мы видим снижение номинальных расходов на исследования и разработки в ближайшие 3 года. В целом расходы на НИОКР снижаются с 1 трлн в текущем году примерно до 600 млрд в 2026 году. Понятно, что бюджетная схема с такими пропорциями не очень хорошо сбалансирована. Но даже если мы посмотрим на трёхлетку по ключевым направлениям расходов (здравоохранение, образование, национальная безопасность, национальная оборона и совокупные расходы), то можем сделать простой и вполне понятный вывод: 2024 год в законе «О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов» – сбалансирован. Что касается 2025 и 2026 года, то о сбалансированности можно пока только мечтать. Бюджетная конструкция на тот период пока не является устойчивой, а это значит, что нас ожидает пересмотр отдельных приоритетов или направлений бюджетных расходов, и я так думаю, что этот период начнётся с началом нового электорального цикла.
Безусловно, сужение приоритетов бюджетной политики сдерживает этот структурно-технологический манёвр, который мы ожидаем. Но с другой стороны, понятно, что с приходом нового Правительства, с выборами Президента у нас возникнут новые приоритеты. Мы знаем, что идёт процесс пересборки национальных проектов, то есть система бюджетной политики и влияния бюджетных расходов на экономическую динамику приходит в движение. Я думаю, что уже в середине года мы так или иначе увидим определённые изменения в этой области.
И последнее, что я хотел бы сказать: конечно, ритмичность бюджетных расходов, за которую так долго все эксперты ратовали, до сих пор далека от желаемого. Мы видим огромный объём переходящих расходов, и это, конечно, существенно осложняет понимание того, как на самом деле формируются расходы и как они влияют на экономическую динамику, но в конце концов это ухудшает устойчивость всей бюджетной конструкции. И, по-видимому, в ближайший год нам предстоит пересмотреть еще раз приоритеты бюджетной политики, и, возможно, с принятием новой системы национальных проектов структура расходов станет более эффективной.
